在美国行政法上，有关行政权力正当化的理论，共发展出四种模式：传送带模式、专家
模式、参与模式、尊严模式。

{4}P23-321.传送带模式将行政权的行使与一般民主理论相结合，

探究行政权是否从民意机关那边获得国民主权的传送。该理论的最大缺点是法律形式主义，
仅强调是否有通往国会的传送带，不能恰当解释现代国家行政权行使的实况，尤其在牵涉
浓厚科技基础的环境管制领域，在法律上很难找到坚实的传送带，只能是勉强的丝缕关联
因而该理论对行政权的解释力在现代管制领域显得薄弱乏力了。

2.专家理论模式所指的

“专

家

”，主要是指韦伯科层制理论下受到专业训练的行政官员，他们受过系统的专业知识训练，

或者经过长久的行政实践而具有专业系统知识。专家模式理论并不在民主理论的框架之中，
而是关注现实，追问谁较有能力对具体的管制事项做出决定，由于行政机关在管制事项上
集结了大量的人才和信息，因而最适合去完成管制任务。但专家理论的缺点在于，这种专家
在进入行政机关后带来的迟钝、腐化令人诟病，专家不能解决社会冲突问题，行政机关内的
专家容易与受管制的专家搞成利益的联结，因而造成

“政府俘获”。{5}P75 因此，参与模式

便是在对专家模式不信任的状况下产生的。

3.参与模式理论的构想是将行政决定的决策理性

转移到相关利害关系人于行政程序中的公平参与上，行政决定结合专业与民意取得正当化
基础，这一理论比较符合美国政治上个人主义与平等主义的特色。该理论的缺陷在于，其本
身并不能提供一套如何参与、参与的程度界限、谁能参与等正当程序的标准。虽然公平参与是
一项原则，但如何赋予所有的利害关系人都获得同等的参与机会是一个问题。另外，参与需
要成本，过度的参与会导致效率降低和决策迟延。再者，以公平参与作为决策理性的重点，
也会导致做出的决定使大家都高兴，但从长远看来却是错误的后果。

4.尊严理论是由社会行

政法大师马萧（

Jerry Marshaw）所提出。他注意到在上述利益代表为本位的参与理论下，程

序参与爆炸的现象，建立起过度强调形式的参与未必对当事人有利的论点。他指出，行政程
序上的参与，绝不仅仅止于决策的正确性本身，还有更深一层的尊严程序价值，这些价值
包括平等、预测可能性、透明性与理性、参与以及隐私等等，即行政权存在与行使的正当性，
应从其能将其所谓的尊严程序价值内化入日常运作，而获得正当性。

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　　上述的四种行政权正当化的理论在我国环境管制领域都有体现。传送带模式的背景在人
民主权与代议民主之下，对不具有民意基础但日益扩张的行政权的限制，在大陆法系国家
以

“法律保留原则”，或强调授权完整性为之；专家模式强调行政的专业性，适于富有高度

科技背景的环境行政领域，但由于环保机关未必在每一个问题点上都具有广泛的专业知识
反而是学术界、环保组织、咨询公司更具优势，因而需要借助参与模式做正当性的补充；参
与模式理论的兴起与管制事项涉及多方利益冲突以及管制内容涉及受制于各种不确定因素
有关，尤其在环境行政领域，广泛的利益冲突与

“决策于未知之中”是最显著的特征，通过

广泛的参与一方面可以获取更全面的信息，另一方面可以使各方利益均得以关注；尊严理
论富有浓厚的社会福利色彩，似乎与环境行政关联不大，并且该理论是建立在对参与爆炸
现象的观察研究，是提出过度参与未必有利的论点之后所构建的理论模型，而我国目前的
境况并不是参与爆炸而是参与的严重不足，因而该理论对环境管制的研究并无助益。但从人
类生命与健康的维护方面，以及坚持可持续发展以维护代际公平的视角，也可发现关于人
性尊严的关联之处。总体来说，四种理论都可适用于环境管制领域，但参与模式理论或者专
家模式与参与理论的结合更适合于当今环境行政的特点。

 

　　环境影响评价制度滥觞于美国。美国的《国家环境政策法》（

NEPA）将环境影响评价制

度宣布为美国的环境政策，其中规定的公众参与环境影响评价报告的制定与实施的全过程
是美国环境管理战略的一个显著特点。

{6}然而，公众参与环境影响评价问题在美国一直以

来存有争议。反对者认为，公众参与将无可避免地导致拟议行为审批的延迟。

“延迟意味着环