规划首都民国南京的建筑制度

　
    建筑活动作为一种文化现象，其本身是复杂、多层面的，既有物质层面，又有制度层
面，更有精神层面的内容。长期以来，我们对近代建筑文化遗产的关注和研究重点集中于
建筑本体内容，如类型、风格和技术特征、案例分析、保护利用手段等，而对建筑活动的制
度体系、运作方面视而不见或漠不关心，使得形式与观念难免有空中楼阁之嫌，隔靴搔痒

 

之憾。这种见物而不见人不见事的现象，直接削弱了对于文化遗产价值的认知和判定。
　　从总体上来看，建筑制度包含了社会分工、行业运作机制和政府机构管理体制三个方
面的内容。建筑制度反映的是建筑活动过程中的生产关系，即各阶层在建筑活动中形成的
社会关系与经济关系的总和。生产的社会性越强，参与活动的社会群体越多样，建筑制度
体系就会越复杂，层次就越丰富。通过对民国时期南京建筑活动中部分制度的研究和介绍，
我们可以一窥中国建筑近代转型的面貌和内在驱动力。工务局――民国时期南京建筑活动

 

的主要政府管理机构
　　城市规划和建筑控制属于政府行为，政府机构的设置及其管治，政府行政机构的效

 

率、观念和创造性，对城市建设，对城市与建筑形态、品质等，具有根本性影响。
　　民国初年，南京进行过城市建制的尝试，但不幸都因时局原因半途夭折。 1927 年南
京国民政府的成立是南京重新组织坚实和稳定有效的城市管理系统的契机，当年 6 月，
公布《南京特别市暂行条例》，共六章 34 条，开始在南京施行新市政制度。以新市政体系
中工务局成立为起点，南京近代城市建设和建筑管理机制初步建立。从此，南京市域范围

 

内的具体建筑活动有了明确的政府职能部门进行管理。

“

” “

”

　　在新市政体系中， 工务局 和 土地局 执行的职能与城市建设相关。1928 年 8 月 8 日
公布的《南京特别市市政府工务局组织条例》规定，工务局下设设计科、建筑科、取缔科、公
用科等。土地局随后成立土地征收审查委员会等，颁布《南京市土地征收规则》及《补充规
则》，对首都建设所需征地事宜进行规定和管理。工务局主要职权之一就是规划新道路和
兴建修理道路桥梁沟渠、取缔房屋和交通、管理公园和公共建筑、管理水电等城市基础设施、
设计机构及其技术人员、营造商的注册登记与审查执照。以上基本囊括了今天城建部门的

 

所有职能。
　　1928 年，国民党元老杨宗炯出任土地局局长，不久土地局局长一职即改由建筑师李
宗侃出任。1928 年陈扬杰出任工务局长，1929 年 3 月，因中山大道工程延误遭市长刘纪
文免职，改由技正(当时的一种技师职称)陈和甫接任。工务局内部人员包括美国康奈尔大
学土木硕士、技正张剑鸣等。从南京市政府建筑管理机构人员设置来看，除了与政府官员
的关系之外，国民党内部对政府人员的学历要求颇高，科室成员及技正也以留学回国者

 

优先录用。这些技术人员在《首都计划》的制定中都发挥过重要作用。
　　工务局成立后，开始执行关于市政建设、道路规划等职能。南京市工务局、土地局接手
的第一项工作即是修筑中山路。时任首都建设委员会委员的刘纪文提议为孙中山先生灵柩
奉安仪式建设中山路，在得到国民政府同意后，8 月 8

“

”

日， 建设首都道路工程处 成立，

刘纪文任处长，李宗侃任副处长，当月即动工兴建。其中涉及的土地征收等事宜均由南京

“

”

市政府土地局处理，土地征收以 补偿完全 为原则，而土地价格的定位在当时却成为难

“

”

题。 太平天国 运动之后南京的人口为 20 余万，1914 年为 30 余万，到 1927 年间，南京
的人口已经将近 70 万，人口激增造成住宅的需求量激增，地价大涨。一份由南京市农民
协会 1928 年 11

“

”

“

月调查 一年内地价涨幅状况 的报告显示，南京市地价正以一年 最低涨

价 60％，最高涨价 375 ”

％ 的速度猛涨。针对中山路的购地，南京市土地局的做法是不论

从 1926 年至 1928

“

年间 土地有无移转，更不问其买卖价格如何，一律以十五年(1926 年)

”

之卖家为评价标准 ，这一做法使得土地所有人如果在 1926 年以前得到的土地则还能得