我国地方环境行政管理体制存在的问题与对策

环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组
织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、
利益以及相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构
之间的相互协调等问题。一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众
参与的问题考虑进去。他们认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还
有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。环境保护事业在西方一些
发达国家，已经具有较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角
色。在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境
管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一
般不纳入进来。 1、我国地方环境行政管理体制存在的问题。
我国长期以来采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制，由
地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于能

“

够很好地发挥地方的主动性和积极性。经过多年的努力，我国已经形成了由国务院统一

”

领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责的管理体制，并逐步

“

” “

”

形成了五级管理、四级机构的组织体系。这种管理体制对于推动我国环境保护事业的
发展发挥了积极的作用。我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也
比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的
转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应该看到它还存在着不少
的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应
社会经济发展的客观需要，对于环境保护工作的开展具有一定的阻力。

“

”

我国政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒金字塔的结构，即中央设置的环
境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强；
相对中央管理机构来说，各地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员
越缺乏、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿我国的县级环境保护部门来说，
它的技术人员编制较少，但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环境保护
方面的相关专业知识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时
又没有较好的方法对人员进行培训。同时，环境保护部门的技术设备配置也比较落后，缺
乏基本的监测手段，不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要
将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺乏必要的管理手段，监管人员在现场进行执
法主要依靠自己的感性认识和已有的工作经验，这样及时取证就有一定的困难。由于缺乏
必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时到达现场，从而做出快速
应急反应。我国地方环境行政管理体制存在的主要问题有以下几个方面。
1、1 以地域管理为主的环境管理体制，导致中央政府和地方政府存在行为差异。

中央政府对于环境保护的态度非常重视，制定了一系列关于环境保护的政策法规，把保
护环境上升到了基本国策的战略高度。从中央政府的角度来看，由地区间的环境质量得到
改善所带来的外溢效应是不存在的，因为任何一个地区的环境质量得到改善都意味着整
个国家的环境质量在不断提高。但从地方政府的角度来看，对于环境保护的态度就比较复
杂，因为环境本身具有外溢性和跨区域性等特点，该地区对环境问题加大投入进行治理，
可能得到收益的并不是该地区而是邻近的其他地区，这样就使得一些地区忽视环境保护
而片面地只追求经济效益。在发展与环境的目标选择上，地方的目标函数与中央存在差异。
中央政府强调全局的经济、社会发展与环境保护的可持续性，而地方政府的目标则明显偏
重于局部、眼前的经济发展。在环境保护政策的决策与实施上，地方政府与中央政府存在