摘要：现行农地非农化收益分配公平如何，对于国家的稳定和发展来说至关重要。农民
不能公平分享农地非农化收益的问题，已经引起社会各界的忧虑。现行农地非农化收益分配
不公平的根源在于农地法规缺憾、农地主体模糊、农地权能残缺、农地补偿滞后、农地救助缺
失和农地考核缺位等

6 大方面。要使农民最大程度的公平分享农地非农化收益，当前和今后

一个较长的时期，应该在加快修改和完善土地管理法及其相关法规，明确规定农民收益的
法定最低分配比例，加快农村集体土地产权制度改革，完善农地征收征用制度，等等方面
积极探索。

 

　　关键词：农地非农化收益；公平分配；根源探析

 

　　中图分类号：

F321 文献标识码：A 文章编号：1003

—0751（2013）03—0038—06 

　　农地非农化收益一般是指农村集体土地转变为建设用地工程中而产生的土地增值收益。
但由于农地非农化收益来源的复杂性，农地非农化收益分配就成为一个难题。农地非农化收
益分配，是当代中国收入分配的重要组成部分。社会公平正义，是我国分配制度改革的原则
和目标。调查显示，农民个人只得到全部征地补偿费用的

5%～10%，村集体留下 20%～

30%，其余款项则由乡级及乡级以上政府以上占有。[1]。因此，农地非农化收益分配问题，
已经引起社会各界的忧虑，受到党和国家最高决策层的高度重视和严重关切。如何让广大农
民最大程度的公平分享农地非农化收益，是新形势下加快我国工业化、信息化、城镇化和农
业现代化

“四化”同步进程中必须科学回答的重大课题。为此，笔者拟对现行农地非农化收益

分配不公平的根源问题进行初探，以期对农地非农化收益分配问题的解决有所裨益。

 

　　一、农地法规缺憾

 

　　（一）我国现行农地法规关于农村土地征用方面的规定互相矛盾，导致地方政府征地
权的滥用

 

　　我国《宪法》第十条和《土地管理法》第一条规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照

法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿

”。此条款强调了征用的前提必须是为“公共利

益的需要

”，表明只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但

是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了

“公共利益需要”，或界定哪些项

目用地不是为

“公共利益需要”。如果这种从农地向非农建设用地的转换并不具有公共利益性

质，如征地目的是开发房地产等纯属盈利性质的用途，这种征地权的行使应属于滥用。《土
地管理法》不仅没有对

“公共利益的需要”做出明确的阐释和界定，第四十三条还进一步规定：

“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请
使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地

”，从而将《宪法》

规定的征地范围从

“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，法律规

定就陷入两难境地。《宪法》第十条规定：

 

　　收稿日期：

2013

—02—20 

　　

*基金项目：2012 年国家社会科学基金项目《当代中国农民公平分享农地非农化收益问

题研究》（

12BSH018）的阶段性成果。 

　　作者简介：丁同民，男，河南省社会科学院副院长，研究员（郑州

450002）。 

　　

“城市土地属于国家所有”；我国《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的

集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让

”；第

二十二条则规定：

“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳

补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用
的行为

”。划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权，这就将农村集体土地的用途排除在房

地产开发用地以外，而农村土地要转换成房地产开发用地，无论是否符合公共利益，均须
征为国有。可见，这两项条款与《宪法》第十条规定相矛盾。任何单位和个人出于非公共利益
的目的申请用地必须向国家提出申请，而国家以所谓的公共利益为由将土地征收后再将其