[摘要]中国台湾实施的

“小地主大佃农”政策对于中国内地解决现阶段所面临的农业问

题具有积极的借鉴意义。

“小地主大佃农”政策通过从政府主导、协会协调、“两个分离”、“双

向辅导

”和“一个平台”五个方面出发，有效解决了台湾所面临的农业问题。文章认为内地要

解决目前的农业问题，可借鉴台湾的

“小地主大佃农”政策，实施“小承包大经营”的“中农

化

”政策。在实施过程中，除坚持政府承担所有成本、土地流转自愿、土地流转市场定价以及

流转耕地务必务农四大原则外，还需要从支持政策、辅导政策和配套政策三个方面进行改革
和完善。

 

　　

[关键词]农业问题　小地主大佃农　小承包大经营　中农化 

　　

[中图分类号]F301.1　[文献标识码]A　[文章编号]1000－7326(2011)10－0080－07 

　　最近几年中国内地的农业问题引人关注，如

2008 年粮食问题、2009 年蔬菜价格上涨问

题、

2010 年土地抛荒问题、2011 年蔬菜价格下跌及菜农自杀问题，等等。对于这些问题，不

少学者进行了深入的研究，政府也出台了很多帮扶政策，如加强扶持力度、扩大农业保险范
围、发展产销一体化经营等。这些外部的辅助机制虽然能在一定程度上缓解农业发展所面临
的问题，但是不能从根本上解决。目前内地的农业问题是经济社会发展到一定阶段的产物，
必须从农业本身、从农村内部来寻找解决之道。中国台湾应对经济社会发展的一些改革经验
值得内地借鉴。

20 世纪 80 年代以来台湾进行了两次改革，特别是 2008 年实施的

“小地主大

佃农

”改革政策取得了一定的成效。考虑到内地与台湾不同的经济发展阶段和约束条件，内

地要解决目前的农村和农业问题，可以走农地

“小承包大经营”的“中农化”的路子，以此来

解决农村劳动力老龄化、种地非商品化以及务农效益低、农业风险高、竞争力不强等问题。

 

　　一、

“小地主大佃农”制度 

　　

2008 年台湾面临经贸全球化、自由化、市场化的冲击。部分原因在于台湾农业以小农经

营为主，农产品缺乏竞争力以及存在

“不足性过剩”等问题。农业经营者高龄化、农业劳动力

老年化，有知识、有技术的年轻人后继无人，再加上地块分散，农户经营规模有限，致使农
业经营效率相当低下，休耕面积也越来越多。为了扩大经营规模、推进企业化经营、提高整体
产业竞争力，台湾决定实施

“小地主大佃农”的农地改革政策。所谓“小地主大佃农”政策是

指政府引导无力耕种的老年农民和无意耕种的离乡农民将自有土地长期出租给想种地、会种
地且愿意多种地的农业经营者，促进土地规模经营和务农劳动力年轻化、专业化，并使老年
人安心离农享受退休生活。同时政府协助大佃农扩大经营规模，改善农业生产环境，降低生
产成本，提高农业经营效益和竞争力。其最终目标是扩大农业生产经营规模，促进农业结构
的转型，应对全球化、市场化的挑战。同时通过老年农民退休制度，促进务农劳动力年轻化，
推动经营企业化，提升农业的竞争力。即，要通过

“小地主大佃农”政策的实施，让种不了、

种不好、不愿种地的农民将土地出租给愿意种地、愿意多种地、会种地的农户、合作社或农会。

 

　　台湾实施

“小地主大佃农”政策的目标主要是“五化”。一是“年轻化”，劝导老农出租农

地退休，引进年轻专业农民，带动企业化经营。二是

“规模化”，协助大佃农承租农地，扩大

农户经营规模，提高规模经济效益。三是

“集中化”，辅导农地集中生产及轮作，实施机械化

作业，降低生产成本。四是

“效率化”，整合农业产销资源，推动企业化经营，提升农产品竞

争力。五是

“安全化”，鼓励大佃农生产“产销履历、吉园圃、有机及 CAS 农产品”，落实发展

安全农业。总括起来，

“小地主大佃农”政策有如下特点：政府主导、协会协调、“两个分离”、

“双向辅导”和一个平台。 
　　政府主导。这体现在两个方面。一是政府是贯彻落实政策的主要主体，从执行方案和分
工来看，实施

“小地主大佃农”政策的主体有政府企划处、辅导处、农业金融局、农粮畜牧处、

县市政府、乡镇公所、各处试验改良场所以及农会，除了农会是一个半官方机构外，其余都
是政府的有关部门，政府主导作用明显。二是政府承担政策实施的所有成本。政府不仅承担
了老年农民退休的津贴费用，还承担了离地农民的就业辅导、理财规划辅导的成本，同时对