水资源国家所有权的性质分析

在水权改革中，对水资源所有权的关注和探讨远没有利用权充分。所有权

“是民法权利

体系的逻辑起点。可以说，缺少所有权概念，大陆法系物权法制度便无法建立起来。

”[1]可

以说，关于水资源有偿使用和市场化配置的任何努力都不可能绕过水资源国家所有权而获
得真正的、长久的解决方案。

 

　　一、水资源国家所有权的民法解读

 

　　根据《物权法》第

45 条和第 46 条的规定，我国民法上确立了水资源的国家所有权，即

全民所有权，由国务院代表国家行使所有权。

《物权法》第

123 条还将取水权纳入用益物权的

体系。

《物权法》的这一规定，是我国在计划经济向市场经济的转型中，在民法法典化的过程

之中，民法学界主流观念的反映。就是

“可以通过民法体系自身的调适，通过各种扩张解释”，

[2]将包括水资源在内的自然资源国家所有权纳入民法体系之内，使之改造成纯粹的物权法
意义上的私权。

 

　　水资源国家所有权物权化改造，除了对所有权的客体作出扩张解释外，还建立在以下
理论基础之上：
　　（一）

“全民论”的谬误 

　　水资源国家所有权主体是国家，即全民，其主体的模糊性不符合物权法的要求。正如捷
克民法学家凯纳普所言，

“人民所有权是一个经济意义上的所有权概念，是在社会意义上所

使用的概念，全体人民在法律上并不是一个所有者。

”[3]因为，在民法理论上，作为一个集

合体，人民并不具有法律上的独立人格，不是民事主体。在民法的理论框架下，显然无从解
释国家所有权

“全民论”，于是全民被视为一个过时的政治概念在法律上的残留，遭到了猛

烈的批判。民法学者普遍认为，国家所有权

“全民论”是存在谬误的，“人民并不是一个法律

范畴，不是法律上的主体，即使全体人民作为所有权主体，也无法落实所有权的权能行
使。

”[4] 因此，水资源国家所有权的主体，作为一个法律范畴，只能是国家，而不是全民。

　　（二）国家双重法律人格的剥离

 

　　国家是一个特殊的民事主体，它具有双重法律人格：作为政治实体，国家具有公法人
格，以行政主体的身份来行使国家权力；国家同时又具有私法人格，以法人这一民事主体
身份参与民事流转。在传统的计划经济体制下，国家的公法人格完全吸收了其私法人格，造
成国家对水资源行政权与所有权不分，水资源国家所有权完全行政化。此时，国家的私法人
格是缺失的，水资源国家所有权不是民法所有权，而表现为行政权。

 

　　市场经济条件下水资源国家所有权的物权化，首要目标就是区分国家的公法人格与私
法人格，将国家的行政主体与民事主体身份进行剥离，

“把国家所有权主体的性格从公法中

解脱出来

”。[5] 厘清了国家的民事主体身份后，国家就以民事主体而非公权力执掌者的角色，

来享有水资源所有权。但是，国家作为一个抽象的法律主体，要参与民事关系，行使所有权，
必须设立一定的意思机关和执行机关。

“国家所有权的最大特点在于国家是一个抽象或集体

的主体，虽有政治权利和财产权利，却不能像公民那样亲自为之，必须通过一定的机关或
法人的活动才能实现国家所有权。

”于是，通过确定国家所有权的行使主体，国务院成为国

家行使水资源所有权的代理人，完成了物权法主体的改造。既然国家在行使水资源所有权时，