农民工社会保险立法分析

一、农民工社会保险立法的现状

　　在我国市场化，工业化、城市化并存的进程中，始于

20 世纪 80 年代初的

“民工潮”不断

上涨，到目前为止，进城务工的农民已突破一个亿。然而，农民工的社会保险却严重滞后于
农民工的大幅度增长和城镇社会保险制度的改革。我国的社会保障事业一直将重点放在城镇，
而占全国总人口

80%，占世界总人口 15％，世界农业人口 35％的中国农民却依然被拒之社

会保障的大门之外。农民工游离在城市和农村的边缘。得不到基本的身份认同，更难受到社
会保险的惠顾，据国家统计局最新数据显示，已市民化的外来农民工参加养老保险、医疗保
险的比例只有

4％和 2.7％，而尚未市民化的农民工更不可能进入社会保险范围。据北京劳

动保障网的资料，非公有制企业从业人员虽然在数量上已经超过公有制企业职工，但平均
36 人中仅有 1 人参加社会保险，未参加社会保险的职工中，900 以上是农民工。

　　在我国现行的社会保险法规政策中，对农民工社会保险的规定有以下特点：

　　（一）全国性立法只有笼统地将农民工纳入其适用范围的规定

　　在全国性立法中，虽然

1991 年《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》对农民工

社会保险作了较为具体却不完整的规定，但由于全民所有制企业的减少，其适用范围越来
越窄。而《劳动法》颁布后的全国性劳动立法，如《国务院关于建立统一的企业职工基本养老
保险制度的决定》、

《失业保险条例》、

《企业职工工伤保险暂行规定》、

《国务院关于建立城镇职

工基本医疗保险制度的决定》、

《企业职工生育保险暂行规定》、

《社会保险费征缴暂行条例》等，

在其适用范围中都只对企业作了列举规定，面对职工未作明确列举。就法理而言，其中应当
包括农民工。但是，尽管农民工具有不同于城镇劳动者的特殊性，这些文件却没有就农民工
社会保险的特殊权益作出规定，因而对于农民工社会保险而言缺乏可操作性。至今尚无一部
关于农民工社会保险的全国性专门法规或规章。

　　（二）关于农民工社会保险的专门规则只有地方性和政策性规定

　　关于农民工社会保险的专门规定，目前仅限于地方政府的规章。例如，

  1995 年陕西省

政府发布的《陕西省实施（全民所有制企业招用农民合同制工人的规定）办法》中规定了农
民工享受医疗保险。工伤保险、养老保险等内容。

2003 年北京市政府出台的《北京市农民工养

老保险暂行办法》规定，用人单位应当依法为农民工办理参加养老保险手续并缴纳养老保险
费。这些地方政府规章由于效力层次低，显然不足以保障农民工的社会保险权益，特别是在

《社会保险费征缴暂行条例》中，未特地方性法规和地方政府规章规定力社会保险费征缴的

依据，就大大削弱了这些地方政府规章的效力。