而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义
务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用
权的行为。

　　5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。

　　国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社
在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了 1986 年
土地管理

法规

定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需

要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足
国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是
出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方
式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

　　（一）土地征用制度的现实意义：

　　1、满足集体

　　土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要。我国存在较大面积的集体所有的土
地，这既是历史的产物，也是现实的需要。在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城
乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题，资源配置的
经济学规律不可避免要使集体土地涉足城市房产市场；另外随着我国社会主义经济建设
的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地
的需求，填补需求缺口，城市出了向高空发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地
这一唯一途径了，这是必然的，也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来，土地
征用制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。

　　2、适应我国国情，保护农业用地的需要。

　　我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的
土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争

“

”

的矛盾将十分突出，因此，国家将 十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地 作为我们
的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地，其短期经济效益确实十分明显，这成为
导致我国耕地减少的直接原因之一，如果对农业用地改为房地产用地不加以限制，任其
自由发展，势必影响到作为我国经济基础的农业，增加不安定因素，导致经济结构的混
乱和的效益。设立土地征用制度就是　　为了限制集体土地任意进入房产市场，确实需要
的，必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后，方可有偿出让。

　　（二）集体土地征用应遵循的原则：

　　1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。

　　我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将
继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切
实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护
开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须
坚持：1，加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地 2，要优先利用荒地，非农业用
地，尽量不用耕地 3，要优先利用劣地，尽量不用良田 4，加大土地监察和土地违法行为
地打击力度，切实制止乱占耕地地滥用土地行为