作用。目前我国食品安全监管的组织体系最为集中的问题，是没有形成统一的、职责明确
的食品安全监管组织体系。表现为：一是部门分割，各自为政；二是多个职能部门重复建
立食品检测组织；三是各个监管部门自上而下的组织体系不尽一致；四是市场准入组织
体系杂乱。
监管体系的杂乱必然造成执法体系的诸多问题。现行食品执法体系的主要问题：一是多个
主体(部门)分别执法；二是农产品安全监管缺少对农民的事前引导；三是食品安全社会
信用体系还没有全面建立；四是食品安全还缺少对相关主体的全面监督。食品与药品在监
管体制方面存在许多相似的问题。
国家粮农组织(FAO)和世界贸易组织(WTO)在《强化食品安全体系导则》中指出，当前各国

“

”

食品安全监管的模式主要有三种：一是 齐抓共管 型(MuhipleAgency Syst 锄)，一套建立
在多个机构联合监管、共同负责食品安全的体系；二是部门垄断型和单一机构型(Single 
AgellcySvstem)

“

”

，有一个单独的、统一的食品安全管理机构进行管理的体系；三是 整合

型，在国家层面上对食品安全管理体系进行协调整合。美国、加拿大、日本三国各代表一种
模式，其经验对我国都有一定程度的借鉴意义。

(四)强调监督机制

草案当中又一个突出点是强调监督机制，也是立法思路当中要考虑的。如何使现有的监管
机构通过体制性、机制性、制度性三制的创新改革进一步合理化。如考虑到食品安全委员会
的职能的形式与现有的国家各个部门关系的调整，以及下一步政府机构改革和职能调整
相配套解决，笔者认为这是我们在立法过程当中比较关注的一个问题。
强调监管机制的建设，实际是强调监管机制的合理化。机制主要指在既定的权力及组织体
制之下的组织运作流程与方式组合方面的具体正式或非正式的规则设置。食品安全监管机
制是为了有效预防、及时控制和消除食品安全危机的危害，保障公众身体健康与生命安全，
维护正常的社会秩序，恢复公众对政府的信任。强化监督机制要求各级政府部门及社会各
方应依法建立处理食品安全问题的一整套权力配置和组织建构方面的制度体系，以及在
既有的管理体制之下各方运作的实际流程和方式如何组合方面的正式或非正式的规则设
计。只有这样，才能建立顺畅落实监管职能的机制体系。食品安全委员会职能的行使，要
通过机构改革和职能调整，与国家食品药品监管局和卫生部等部委的职能分工格局的变
化相一致，做到体制配套、协调，才能保障高效运转。

(五)强化监管责任

本次立法关注监管责任，从总责条款到具体条款，要突出强调食品安全监管机构的监管
责任，把监管机构的基本职能通过食品安全法实现职能的法定化。这是国家行政立法的一
个发展趋势。我们过去行政立法当中一个重大的问题是什么呢?监管主体在立法上的定位
不明确，甚至职能含糊，这是我们各个领域当中有关的行政监管领域的各个方面的行政
法律法规存在的相当突出的一个问题。现在十届人大决定解决这个问题，四年之内准备出
台国家机构编制法。国家机构编制法将来出台后，国务院各个相关的部委基本职能的法定
化问题会迅速提升日程。所以十七大以后，中央政府组成部门的立法工作就要上来。笔者
认为食品安全基本法应该在食品安全监管领域当中，率先解决这个问题。
草案强调食品安全监管机构的监管责任，将食品安全监管机构的基本职能通过食品安全
法的制定实现了法定化。避免原则性、概括性和抽象性的泛化规定，监管部门的责任一定
是可以操作和能够具体实施的。没有监管职责的真正落实，再好的法律规范和制度设计在