承包单位会以直接发包的形式把建设工程的一部分给分包商，这样就很难保证分包商的

资质和水平，也容易让承包商获取超额利润。

　　（二）各地区分包招标标准不同
　　分包是否应该招标？什么样的分包必须招标？这些问题，只有在各个市级地区的规

章中才有涉及，但招标的具体规定却不尽相同。
　　北京市建委 2005 年发布的《北京市建设工程施工分包招标投标管理办法》第五条规定，
专业工程分包施工单项合同估算价在 200 万元人民币以上的应当进行招标。石家庄市建设
局 2010 年发布的《石家庄市建设工程施工分包招标投标管理办法》第七条规定，专业工程
分包施工单项合同估算价在 150 万元人民币以上的应当进行招标。青岛市 2005 年发布的

《建设工程分包招标投标管理办法》第七条规定，造价在 30 万元以上的土石方、桩基础、装

饰装修、设备安装、幕墙、防水等专业工程的分包和 10 层以上高层住宅、造价在 1000 万元

以上的大型基础设施、公用事业、公共建筑的主体劳务作业应当进行招标。
　　这些规章均是按照属地管理原则，适用于各个市级行政区内的建筑工程分包招标活
动，对行政区以外的分包没有管理权限。这样会带来两个问题：第一，各地区规定不一致，
增加跨省市承包商的管理难度；第二，对于没有做出具体分包规定的地区，不知道如何

选择，多数是由当事人自行选择，易造成管理混乱的局面。

　　（三）应当尽快规范分包招标的法律制度
　　招标投标是建筑工程中的一个重要环节，那么分包招标也是不可或缺的。我国《建筑
法》中应当加入有关分包招标的相关内容，明确分包招标的主体，确定各主体间的责任和

义务，划分分包招标范围及权限，规范分包招标程序，确立分包合同及监管制度等等。

　　三、肢解发包问题

　　（一）肢解发包的法律解释

“

　　《建筑法》第二十四条规定，提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发

”

“

包。然而，第二十四条中又规定，建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施
工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备
采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完

”

成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。

“

”

　　我们可以看出，《建筑法》中所谓的肢解发包，就是把应对由一个承包单位完成的
建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。在《建设工程质量管理条例》中，也对肢解

“

分包给出了定义，是指建设单位将应当由一个承包单位完成的建设工程分解成若干部分

”

发包给不同的承包单位的行为。

　　（二）法律对肢解发包的解释不明确

“

　　尽管《建筑法》中有对肢解发包的解释，但这个解释却是十分模糊的。至于什么是应

”

当由一个承包单位完成的建筑工程，《建筑法》没有做出进一步说明。
　　对这个问题，在《<中华人民共和国建筑法>

“

讲话》一书中对不得将应当由一个单位完

”

成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位这句话作了解释。此书认为应该从以
下两个方面来理解：（1）对于勘测设计最小发包工程为一个单项工程；（2）对于建筑
施工最小发包的工程为一个单位工程。但此书不具有权威性，在工程实践中没有什么利用

的价值。
　　地方性法规《上海市建筑市场管理条例》第二十三条和第二十四条规定，建设单位或
者总承包单位发包施工项目的，以建设工程中的单项工程为最小标的。施工总包单位可以
单位工程为最小标的，分包给其他施工单位。类似的，湖南、辽宁、黑龙江、贵阳、深圳、沈
阳、哈尔滨等省市也制定了相关地方性法规。但 2004 年修订的《云南省建筑市场管理条例》

“

第十八条与上述规定不同，规定发包方或其代理人，可以将一个建设工程发包给一个总