2.4 

 

难以调动项目区群众的积极性和主动性

项目区土地属集体所有，大多分户承包经营，对于水土保持生态工程建设成果，项目区
内的集体经济组织和农民群众拥有所有权和经营管理权，但他们并不作为实施项目的主
体（项目法人），而是在项目实施过程中处于被动地位，这种责、权、利不一致的状况，

 

使他们缺乏主人翁责任感，缺乏积极性和主动性。
2.5 

 

不利于专款专用

作为政府机关的水行政主管部门直接介入项目的实施，不仅使地方匹配资金难以足额到
位，而且为建设资金的挪用提供了便利，不利于专款专用。3  改进水土保持生态工程项
目法人制的探讨
改进水土保持生态工程项目法人制，就要通过明晰产权，合理确定项目法人，做到责、权、
利的统一。借鉴日本设立土地改良区的做法，进行如下探讨。
3.1 从日本的土地改良区到中国的小流域治理协会
日本的土地改良区，是在一定区域以实施新修、改进、管理灌排设施，并进行农田建设的
土地改良工程为目的，根据土地改良法设立的团体，由当地农户组成，在土地改良工程
中发挥着核心作用，主持工程实施、费用征收和经营管理，可以按照法定程序设立、合并
和解散。借鉴其经验，并结合中国国情，笔者认为设立小流域治理协会是适宜的。
3.2 小流域治理协会的设立
根据目前实际情况，水土保持生态工程项目区的范围可由县级水行政主管部门划定，征
得其中 2/3 以上集体经济组织同意后，开始筹备成立小流域治理协会。待项目可行性研究
报告批准后，成立相应组织机构，制定规定条款，由县级人民政府批准而设立。一旦设立
小流域治理协会，项目区内所有（包括不同意的）集体经济组织全部成为其成员，享有
作为成员的权利，同时必须履行相应义务。对于面积较大、包括多条小流域的项目区，可
以成立小流域治理联合会。
3.3 

“

”

小流域治理协会的职责及其在实行 三制 中的地位

小流域治理协会的成员对项目区内的土地及设施拥有所有权和经营管理权，因此协会能
够作为实施项目的主体，承担项目法人职责，对各投资方负责，并承担相应风险，负责

“

”

项目建成后的经营管理。小流域治理协会在实行 三制 的过程中处于核心地位，通过投标
招标确定设计、监理、施工、物资供应等单位，并相互配合，确保施工质量和进度，同时严
格控制造价。
3.4 小流域治理协会的运行与内部管理
小流域治理协会的运行和内部管理，按照国家有关法律法规及协会内部规定条款进行。会
员大会是决策机构，至少每年召开一次，并选举产生理事会和监事会，作为执行机构。理
事和监事可以来自协会以外，但理事的 3/5 和监事的 1/2 必须是协会成员。理事长既是小
流域治理协会的代表，也是实施项目的法定代表人，按规定程序从理事中选举产生。根据
工作需要，可设秘书处和各专业委员会辅助理事会。
3.5 小流域治理协会与政府部门的关系
政府部门（主要是县级水行政主管部门）依法对项目进行监管，并协调有关外部关系和
环境。通过对项目实施进行定期或不定期的检查评审，及时发现问题令其加以改进，对于
问题严重者，可按规定取消该项目区。小流域治理协会根据设计要求落实自筹资金，并敦
促地方政府承诺的匹配资金及时足额到位。

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