（一）政府政策性影响较多是造成
“三超”的重要客观环境
市场经济的特点是一般由价格机制来达到资源的优化配置，而不是政府直接决
定价格、管理经济，政府职能更多地是通过宏观经济政策，引导投资、生产等经济行
为。然而在经济体制的变革时期，为更快地建立起新的经济运行机制，政府政策性调
整对工程投资控制影响大，特别是
1992 年以后随着投资体制、财税体制、
对外贸易体制改革的进行，税率、利率、汇率、价格都发生了巨大的变化，价格（包括
投资品价格）变动超出了市场决定价格情况下正常变动幅度和范围，也超出了工程
造价增长预留费中估计的增长幅度。
（二）主动控制工程造价意识不强
主要表现是对建筑工程项目事前主动控制小，事后被动控制多；重竣工结算，
轻施工图预算；重大中型项目设计概算，轻一般小项目设计概算，有的建设项目既
不编制，也不上报审批。对施工图预算缺乏审定方案和报批程序，削弱了工程造价承
上启下的作用，并直接带来施工图预算与竣工结算之间相互脱节，不仅加大工作量
形成重复劳动，而且给工程造价超投资限额提供了条件。
（三）工程造价管理的有关基础工作较薄弱
主要表现在：编制可行性研究报告投资估算，有指标还不能满足工作需要；对
编制初步设计总概算时所需的概算定额和指标，各有关部门有所规定，但其来源不
畅通；对民用建筑的概算指标缺少地方有关的具体规定；设备材料价格信息系统不
够健全，还不能定期发表材料价格指数，以指导工程造价的预测和调整。
（四）片面强调计价依据的市场化，忽视计价依据控制工程造价的作用
由于受计划经济体制的影响，我国的工程造价管理工作历来重视实施阶段的造
价确定，不重视造价的有效控制。在这种管理方式的影响下，一方面，建设项目前期
所需计价依据的缺乏，成为导致工程建设项目投资
“三超”现象的一个重要原因；另
一方面，由于将工程造价管理仅限于实施阶段，造成了认识上的错觉，似乎一谈起
计价依据的改革就笼统地归结到所谓的
企业自主定价和市场形成价格，而不从工程
造价全过程管理的思路出发考虑计价依据的改革。因为只注重实施阶段计价依据的改
革，片面强调计价依据的市场化，从而忽视了计价依据在建设项目前期阶段对工程
造价的控制作用。
党的十一届三中全会以来，随着经济体制改革的深入和对外开放政策的实施，
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