人们对行政效率的认识也在逐渐深入。在行政学发展的早期，思想家对行政管理的理解主要
视为对行政组织内部的管理，因此，管理效率的获得主要取决于对行政组织内部各要素的
高度利用。而行政组织是由多种要素组成的，究竟应该发挥哪个要素以及如何发挥这个要素
的管理效率，各个理论学派持有不同的观点。

 

　　德国社会学家马克斯

·韦伯的“官僚制”组织理论，则把提高行政效率的着眼点放在行政

组织内各部门、各成员的协力与合作上，而要处理好组织内的合作问题，其关键在于明确各
机构与成员之间的权责关系。以法国管理学家法约尔为代表的功能学派则认为，行政管理是
由一系列相互衔接和相互联系的活动环节组成的，只有当每个环节都承担了特定的职责，
实现了相应的功能时，效率才能得到保证。可以说，西方古典行政学理论在思考提高行政效
率的问题时，着眼点是放在行政组织中非人要素的管理效率上，明显忽略了行政活动中人
的要素，而稍后的行为主义理论对此进行了全面的纠正。从

20 世纪 20 年代开始，美国哈佛

大学教授梅奥领导的研究小组，在著名的霍桑试验中，发现了人员的心理对于工作效率提
高的重要意义，由此拉开了行为主义革命的新序幕。

 

　　总之，西方行政学家在思考行政管理实践时，尽管其理论思路大相径庭，但最终的宗
旨却都落在如何提高行政效率上，特别是在借鉴管理科学的理论与方法上，行政学虽然异
彩纷呈，但最终的旨趣却是同一的。比如：以法约尔和孔茨为代表的过程学派；以德鲁克为
代表的经验学派；以梅奥为代表的人际关系学派；以巴纳德为代表的社会系统学派；以卡
斯特罗和森茨韦克为代表的系统管理学派；以西蒙为代表的决策理论学派；以伍德沃德为
代表的权变理论学派，等等。其实，万变不离其宗，尽管各学派所强调的重点与方法不尽相
同，但最终的目的都是为了提高管理效率，思想家们关注的核心问题乃是

“组织效率”和“高

度的生产率

”。因此，管理理论中的许多原理包括计划原理、组织原理、领导原理、系统原理、

优选原理、控制原理、激励原理、弹性原理、反馈原理等，贯穿其中的一个根本原理乃是效率
原理；管理思想中提出的许多观念包括如全局观念、市场观念、竞争观念、服务观念、创新观
念、战略观念、效益观念等，联结这些不同观念的一个核心观念乃是效率观念。

 

　　

 

　　二、新公共行政学研究政府效率的动向

 

　　

 

　　到了

20 世纪 70 年代左右，随着新公共行政学对传统公共行政学的替代，行政学家对

行政效率的研究出现了以下三个趋势。

 

　　

1.研究视界由行政系统内部转向行政子系统与社会母系统的关系 

　　行政学发展的前期，思想家们提高政府效率的着眼点在行政系统内部各因素的利用上
他们认为行政管理就是对政府组织系统内各要素的管理，如果组织系统内各要素获得了充
分利用，那么，行政效率就自然而然提高了。

20 世纪 70 年代以后，在西方国家行政改革浪

潮的带动下，政界与学界对

“政府到底应当干什么、不应该干什么”的疑惑进行了重新思考，

即威尔逊所言的

“政府能够适当地和成功地进行什么工作”的问题凸现了出来。因为公共行政

效率体现了公共行政活动的意义与功能，它总是指向符合社会价值目标，并给社会带来有
益成果前提下的行政管理活动的效率。如果政府的管理是不

“适当”的，尽管政府的效率很高，

但对于社会而言却无疑是一种浪费与无效行为。从这个角度来研究行政效率就是着眼于行政
子系统与社会母系统的关系，给政府的职能进行合理的定位。

 

　　

2.研究内容由重效率向效率与效益并重转化 

　　

20 世纪 40 年代中期，以韦伯的“官僚制”理论与古德诺的“政治§—行政二分法”理论为

基础，行政学把效率摆在突出的地位，认为效率是行政管理尺度的头号公理。效率标准在被
过分推崇的同时却忽略了公平与效益等社会价值的因素，政府计划很少关注所服务的人的
实际效果。从二战后到上世纪

70 年代末，以新公共行政学和政策科学为理论基础，行政学