1 公共危机管理法律制度概述

完整意义上的法制应该是常态法制与非常态法制的结合。公共危机管理法律制度主

要是指公共应急法制，是消除公共危机状态的需要，更是克服法治危机的必需。近几年
频繁出现的危机深刻地影响了人们的思想观念和行为方式

,社会危机意识增强，政府努

力培育危机管理能力，应急法制建设提上议事日程。危机状态下政府能否坚持法制，公
共权力在危机管理中能否尊重和保障基本人权，是考量一个国家法制水平的重要标志。

1.1 公共危机管理法律制度的基本概念和主要特征

1.1.1 公共危机管理法律制度的基本概念

“公共危机管理”也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”，特指公共危机的潜伏、

爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。

[1]

突发事件的范围非

常广泛，不仅限于重大传染病爆发流行等突发公共卫生事件；还包括地震、洪水等自然
灾害，骚乱、恐怖事件等社会性动乱；火灾、环境污染以及核事故等事故灾难。这些突发
事件具有如下特性：一是突发性或非预期性；二是巨大的危险性；三是紧迫性；四是
不确定性。它们的出现往往导致公共危机，需要全社会特别是政府加以特殊的应对和管
理。因此加强危机时期的法律制度建设是提高公共危机应急系统的权威性和严肃性，稳
定社会秩序的关键之一。

在现代法治国家，为防止重大突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩

序的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施系统配套的紧急法律规范，来调整公共
紧急情况下的各种社会关系，有效控制和消除紧急情况，恢复正常的生产和生活秩序
以及法律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益，这就是公共应急法制，其核心和
主干规范是宪法中的紧急条款和统一的突发事件应对法、紧急状态法。公共应急法制是
一个国家或地区在非常规状态下实行法治的基础。这里将其定义为：所谓公共应急法制
是关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之
间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。

[2]

 

1.1.2 公共应急法制的主要特征

与常规状态相比，在非常规状态下或者紧急情况下，人们对于生命、健康、权利、信

息、生活质量等等的感受是不一样的（深层原因是一种人本关怀、人文关怀的体现），
对法律秩序和政府服务的需求也是不一样的，政府管理行为的法律依据、程序要求、行
政成本等等也有很大差别。因此，与常规状态下的法律运作机制相比，公共应急法制具
有许多特点。主要特征有以下几个方面：

（

1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，

与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限
制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；

（

2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法

律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；

（

3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些

特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措

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