1．横向分离问题

　　所谓食品监管机构设置的横向分离问题是指：食品安全监管中的审批职能和监督职能
的分离。即在行政系统内部食品安全行政许可由一个行政机关负责审批，而食品安全监督则
由许可审批机关以外的其他行政机关负责具体执法。例如，保健食品的审批、发证在食品药
品监督管理部门，而日常监督在卫生部门。这种情况无疑是对保健食品企业的监督管理这项
完整的工作分了家，出现保健食品的审批和监督分离的脱节现象，由于两个部门规定的不
一致，给审批工作造成了混乱，严重影响保健食品的监督管理。
　　在同一行政级别中，食品安全许可审批与实施监督的这种横向分离体制在一定范围里
形成执法主体多元化的局面。多部门介入的结果不是提高执法监督效率，往往是事与愿违地
导致食品监管执法相互配合的脱节，甚至严重降低了监管的效率。一方面食品生产企业不得
不面对多元监管部门，无端增加了许多环节，另一方面，由于多元化的监管部门，使得这
些监管机构之间的协调难度加大、监管成本高而监管效果反而低下、时效性欠缺达不到监管
的真正目的。更有甚者，在大大降低行政效率的同时，各个监管部门之间权责不明，推诿扯
皮，造成行政系统内部矛盾丛生。
　　

2．纵向分离问题

　　我国食品安全许可实行所谓多级审查制度，即食品安全许可审批机关往往是食品安全
监督机关的上级行政机关。通过提高审批机关的等级，强化食品安全的集中管理，可以有效
地预防地方保护主义和行业部门保护主义，实现中央统一的宏观调控职能。
　　但是，由于缺少必要的配套制度保障，多级审查制度对食品生产企业在获得行政许可
证之后的监督却没有真正得到落实。实践证明，仅仅提高许可审批机关的级别，并不能有效
地在下级监管机关和食品生产企业之间建立有效的利益隔离带，相反，出于地方政绩的需
要或碍于食品生产企业的熟人情面，具体实施食品监督检查处罚职能的基层监管机关往往
会怠于监管履行职责，或者利用自由裁量权对违法企业睁一眼闭一眼，导致放纵违法。
　　

3．重复许可，监管主体重叠

　　目前，在实行食品质量安全市场准入的九大类食品生产企业同时要取得食品生产许可
证和卫生许可证，这就导致重复许可的存在。
　　各级监督机构为了补充各级政府投入的不足，往往实行有偿服务，加上食品安全许可
的审批和后续监管有行政收费和监测收费的利益驱动，使得各级审批部门不依照法律的规
定，争抢食品安全的审批。有的审批机构为了能让许可申请单位能在自己的机构进行申报，
擅自降低标准发放许可，甚至越权审批。使得这项审批工作出现了混乱。使得相当一部分完
全不符合安全许可标准的食品流入市场，形成市场恶性竞争，不利于市场秩序的稳定。
　　（二）食品安全监管实施机制的缺陷问题

2011 年初，舆论把大众的目光又再次聚焦在了食品安全问题。3 月的

“瘦肉精”事件，4

月的

“染色馒头”事件，6 月的“地沟油”事件和 8 月的“问题血燕”事件，舆论的矛头开始指

向食品监管机关，老百姓不满食品监管机关的执法不力，纷纷质疑包括所谓

“国家免检产

品

”等在内的执法合法性、合理性。

　　

1．监管的实施缺乏专业性

　　食品安全监管体系的正常运行需依托良好的监管技术，对检验检测手段有较高的专业
性技术性要求，因此在机构设置中应当使执法人员的专业素养、检验检测设备的先进程度与
食品监督的专业性相匹配。然而实践中，在很多技术性事项上，对食品安全进行监管的执法
人员专业性程度较低，一旦面对技术含量较高较复杂的案件时往往难以及时做出正确的判
断。例如

“三氯氰胺毒奶粉”事件，以行业通用的“凯氏定氮法”能检测出食品中的氮含量，

但却无法甄别出含氮物质是真正的蛋白质还是

“伪蛋白”，这就给企业在乳制品中以添加高

含氮量化合物冒充蛋白质留下可乘之机。