府安排，这对增加社会保障收入意义不大。另外，如果说开征社会保障税的动因是要解决收
费中的高成本问题的话，那么过高的税收成本也可能使得新税的实施效果不容乐观。课税成
本的加大是世界性的，如美国在

20 世纪 80 年代初期，将其所得税提高 1％导致每筹集 1 美

元的税收收入所增加的效率成本达到增加收入额的

17％

—56％。而中国，税收平均成本收

入率接近

50％。如果维持这样的税收收入

——成本比率，社会保障资金的运用成本只会水

涨船高，这恰恰与预期相反。

抛开社会保障税开征障碍的其它原因不谈，从上面的分析可以得出一个基本结论：目

前，政府以无偿的即期收入

(税收)来弥补社会保障资金缺口的可能性不大，虽然它在未来

税收秩序理顺后自然应该是稳定的资金来源。

二．有偿性收入筹资
发行长期国债来筹集社会保障资金是许多制度设计者的底线，长期的国债可以为社会

保障制度提供必须的资金，可以变现收现付制为基金制，且为国企改革、整个国民经济的好
转提供制度保障和充裕的时间。支持这一观点的理由可以概括如下：

(1)宏观债务负担不高，

国债负担率和财政赤字率远远低于国际警戒线。

(2)居民应债能力偏低。整个 20 世纪如年代

居民的应债能力基本上在

1％上下徘徊，波动很小。而居民储蓄存款增长年均 32．7％，增

长既快且稳，低下的居民应债能力给政府以充分的发债空间。

(3)财政赤字和国债规模的扩

大不会引起通货膨胀。

1993 年以后财政不再向中央银行透支斩断了财政赤字直接形成银行

增发货币从而引起通货膨胀的可能性。下面对以上理由进行剖析。

1．政府债务与 GDP 的比例不能说明什么问题。中国的财政债务与市场经济国家的财政

债务并没有直接的可比性，因为市场经济国家的财政债务一般都等于公共部门债务，而我
国的公共部门债务或国有部门债务远大于现在所计算的财政债务。其中造成差别最大的两个
项目，一是国有银行体系不良资产中的潜在损失，一是隐性养老金债务。国有银行体系的不
良贷款至少达

12000 亿，这是资产管理公司将要接收的总额。除此之外，还有三个部分只能

作粗略的估计。一是没有回收希望的坏帐，即按新的贷款分类法划分的第五类贷款。按目前
的政策，这些贷款不向资产管理公司转移，由银行自己冲销，这种不良贷款至少有

3200 亿

(张春霖 2000)；二是 1996 年 1 月 1 日以后形成的不良贷款，它不包括在 12000 亿元之内，
按估计应在

8800 亿元左右；三是政策性银行的不良资产，三家政策性银行的不良资产当在

3000 亿左右(朱民 1999)。如此算来，国有商业银行不良贷款总规模当在 27000 亿元以上。除
去可以回收的，这其中不良贷款的净损失将在

19860 亿元左右，占 1999 年 GDP 的 24％。相

比之下，国家对国有职工的隐性养老金债务的总额具有更大的不确定性。因为它取决于未来
几十年的一系列经济参数变化，包括经济增长率、实际利率、工资率等。按照世界银行

1996

年的测算，这部分债务相当于

1994 年 GDP 的比例在 6％

—40％之间。仅仅把银行不良资产

损失和隐性养老金债务加在一起，占

1999 年 GDP 的比例最高可达 64％。如此，无法得出中

国宏观债务率在安全线以下的结论。从这个角度来看，国债悖论

(刘溶沧 1999)不存在。做出

这样结论的一个根本依据是中国国有经济的基本结构是一个由财政、银行、企业组成的

“三位

一体

”，多年改革并没有根本上改变这一性质。财政、银行、企业基本上仍然是国家的三个钱

袋，相互间的独立性十分有限。中国仍然面临末完成的改革。

2．居民应债能力的提高受到下列因素的严重制约：
(一)财政因素
(1)财政债务重负。中国财政已经不堪重负，不宜再大量发行国债。因为从中国经济

“软

着陆

”之后，财政正在寻求一种平衡的运行机制，首当其冲的
便是大规模地消减财政赤字，但是亚洲金融危机的爆发使这一进程放慢了步伐。政府反

危机时采用国债这一政策，是不得已而为之。如果政府的债务偿付到了不得不借助于国际社
会的援手时，财政风险就转化了货币风险，进而引起金融动荡。中国政府实行的适度从紧的