立足于发展海外资本市场。这样可以避免给国内市场经济制度带来负面影响

,避免

“与民争

利

”和陷入市场监管者与投资者之间利益冲突时的尴尬与矛盾,也可以避免对上市公司的正

常经营产生政治干预。管理者应仍然选择全国社保基金理事会

,由全国社保基金理事会负责

选择投资代理人。

 

    2.政府角色定位与外部环境建设
    在现代市场经济中,政府应该在市场失灵的领域发挥资源配置效用,而不应该挤占市场的位
置。因此政府的监管原则应变

“数量限制”原则为“谨慎人”原则,加强基金投资管理的立法,提

高统筹层次以及建设社会保障信息系统为基金投资开辟条件

,而市场的责任在于为基金投资

提供良好的投资场所并有良好的市场秩序。
    2.1 管制原则的转变。从国际经验来看,在其它国家刚刚建立养老金制度之初,人们对养老金
投资作用认识不足

,也缺乏养老基金的管理,大都从基金的安全性出发,采用对基金进行

“数量

限制

”这种严厉管制,一般都投资于银行和国债。后来由于基金的数额的扩大和金融业的发展,

各国政府愈来愈认识到养老金投资的收益性

,便开始投资运营,管制的原则也由

“数量限制”逐

渐过渡到

“谨慎人”原则。随着时间的前移,我国法律制度的完善,资本市场经理人的成熟,对养

老保险基金投资收益率要求的提高

,谨慎人原则的实行势在必行。

    2.2 统筹层次的提高。当前在基金管理方面最大的问题就是基金管理分散化,政出多头,这不
但增加了管理的难度

,降低了管理的效率,造成了养老保险基金被挤占、挪用的现象时有发生。

它也使各基金的平均规模过小

,投资经营成本增加,成了基金投资最大的障碍。

    因此首先应提高统筹层次,争取做到省一级统筹,一方面可以增强互济功能,提高抵御风险
的能力

,减少发生结构性资金缺口的机会,这样便有利于做实个人账户,使得个人账户基金保

住不丢失

,有钱可投。另一方面,有利于提高管理水平。通过减少管理环节和管理层次,可以实

现集中管理

,降低基金分散管理的风险。

    2.3 社会保障法的制定。首先制订社会保障基本法,规定养老社会保险制度的法律原则,保证
养老保险制度的权威性和强制性。然后制订社会保险专门法

,规定养老社会保险基金的法律

内容。社会保险专门法是社会保障法的进一步具体化

,它可以对养老社会保险基金作进一步

的法律内容规定。
    2.4 外部资本市场的完善。我国资本市场建设亟待解决的问题,因此应通过以下途径使资本
市场逐步完善。
    2.4.1 建立多层次股票市场体系。规范和发展主板市场,逐步改善主板市场上市公司结构。分
步推进创业板市场建设

,积极探索和完善统一监管下的股份转让制度。积极稳妥发展债券市

场

,改变债券融资发展相对滞后的善,这有利于缓解单一依靠主板进行融资的压力,有利于促

进资本市场协调发展。
    2.4.2 开展金融衍生工具、建立风险对冲机制。在中国资本市场,无论是投资债券还是,都缺
乏相应的套期保值工具来处理资产的风险暴露。最缺乏的工具有两种

:用来回避市场风险的

股票指数期货

,用来回避利率的国债期货。而养老基金是强烈风险规避的机构投资者,所以中

国资本市场应积极探索开放金融衍生工具、开放套期保值产品。
    2.4.3 鼓励基金公司积极进行产品创新。近年来基金行业产品创新在加速,不同风格的基金
产品相继推出

,大大丰富了养老基金的投资选择。为适应现阶段企业年金发展的需要,建议监

管部门能够放松限制

,鼓励基金公司开展专门面向养老基金的产品创新。例如出台相关法规,

允许设立对养老基金定向募集的特种基金

,推出保本基金、交易所交易基金等等。

    3.投资产品的选择 
    3.1 潜在可选择的工具。根据国际经验,各国养老保险基金投资几乎涉及所有的投资工具,概
括起来可以分为金融工具和实物工具两大类。金融工具包括存款、国债、公司债券和金融债券、
股票以及投资基金等

;实物投资工具具有投资期长、流动性差的特点,但是在一定程度上可以