买了排污权，以及排污费收管用一条线等做法，偏离了

“污染者付费”、“污染者赔偿”的原

则。严格上讲，其只是违章超标罚款制度，发挥不了市场机制的调节作用。其他纯行政性措
施，更无经济刺激功能。而企业受利益的驱动，完全有可能钻环境法制的空子或管理上的漏
洞，弄虚作假，减少环保投入，设法转移污染以逃避环保责任。结果政府直接调控微观经济
显得力不从心，使企业治污成为国家与社会的巨大负担。

3、在制度形式与内容上，我国虽已建立

“预防为主”等系列管理制度，实际上对企业污

染物的排放仍然只能做到

“末端控制”，或者说是“末端控制下的预防”。譬如环境影响评价

制度、

“三同时”制度等，在理论上反映了预防为主的原则，而在实际运用时，环境影响评价

制度只是对项目建成后排放污染物和污染处理设施的评价，并未将减少污染物产生的源头
控制作为重要内容：

“三同时”的重点也只放在污染物处理设施的建设和运行上，满足于

“达标排放”而已；至于其他的，如限期治理制度、排污收费制度、排污许可证制度等均以
“排放控制”作为基本内容和要求。这些制度缺陷的共同点即表现在危害发生后再实施的环境
措施，而非全过程积极的污染预防；污染防治与企业生产脱节，企业选择的发展战略为高
成本而低效率的末端治理，环保囿于被动应付，而生产全过程控制及产品生命周期生态化
管理，在企业发展战略选择中基本上是空白。

[3]

4、在执法环节上，行政命令虽具有直接性、强制性、高效性等优点，这为实现计划体制

的

“高度集中、统一管理”是必不可少的，但在市场条件下，过分强调政府的干预与制裁作用，

反而会导致企业环境行为的不良倾向，削弱了行政执法的功能。这主要表现在：一方面，在
行政关系中，行政机关与相对方之间力量对比悬殊，使得权利侵犯成为可能，经常的权利
侵犯或由此产生的恐惧，导致企业若自行设法规避不及，则可能与利益相关的政府部门达
成某种

“默契”，或通过行贿与执法人员勾结，从而放任环境污染。另一方面，“缴排污费、

买排污权

”和“主动违法”的情况难以避免，甚至有企业宁愿认罚也不采取措施防治污染。这

是因为

——环境法规设定的罚款与超标排污收费水平低，仅为污染治理和生态恢复成本的

很少部分，无法阻止企业的环境违法行为。同时，行政制裁中最严厉的手段莫过于

“关、停、

并、转

”中的“关闭”，而其适用对象主要是污染高的点源，对于分散面源不具有可操作性，

并且还得考虑经济适度增长目标、企业倒闭加剧失业等政治、社会因素，影响了该手段的普
遍适用性。

另外，由于我国地域辽阔，成千上万的中小企业遍布全国，虽然每个企业的污染物排

放量不多，但总量很大；现行环境规章指标主要以大企业为参照制订的，故难以当然有效
管制过于分散的中小企业。况且，行政直控型管制需要设立大量机构，投入大量资金和人力，
实施成本高；全面监控还因过分强调环境效果而忽视地区环境条件、经济发展水平及企业治
理成本的差异，从而导致效率不高和社会不公平。

二、国际差距与创新障碍

当代环境问题具有国际性，经济全球化必然导致环保全球化。入世后，我国企业环境管

理模式的创新，不仅要考虑在市场经济条件下对内的适应性、有效性，而且应做到与国际接
轨，重视借鉴、吸收其他国家在企业环境管理实践中的有益经验。为此，唯有比较，才能找
出差距即创新的障碍所在。

1、管理体制与决策机制方面

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