二、我国湿地立法的现状及不足

 

　　

 

　　我国是湿地资源大国。我国湿地具有类型多、绝对数量大、分布广、区域差异显著、生物多
样性丰富的特点。

[2]但长期以来，由于对湿地重要性的认识不足，人们对湿地进行掠夺式

的开发和破坏，导致天然湿地大量消失，生物多样性锐减，水质恶化，湿地生态功能急剧
下降，直接影响到我国水资源供给安全，降低江河沿岸蓄洪防涝功能，水涝灾害发生的风
险增加，破坏野生动植物栖息地，湿地保护形势十分严峻。

 

　　

 

　　我国对湿地的法律保护涉及多部法律法规。

《宪法》、

《环境资源法》等有关环境保护与资

源开发的一般规定当然适用于湿地；《渔业法》、

《水法》、

《野生动物保护法》等的部分规定间

接适用于湿地组成要素；

1992 年中国加入《湿地公约》之后，《自然保护区条例》、

《海洋自然

保护区管理办法》、

《海洋环境保护法》开始明确出现湿地的概念，湿地作为一个整体纳入环

境法的调整范围；

2003 年先后通过的《黑龙江省湿地保护条例》、

《江西省鄱阳湖湿地保护条

例》、

《甘肃省湿地保护条例》和《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》，使湿地保护出现

了专门立法，标志着湿地保护进入一个新的阶段。但从对湿地法律保护的整体来看，还存在
着诸多问题：

 

　　

 

　　（一）湿地法律概念的内涵与外延不明确、不统一

 

　　

 

　　尽管已有法律法规对与湿地有关的内容做出了部分规定，但这些规定仅是针对湿地的
某些类型而言的，如《土地管理法》就

“养殖水面”，《海洋环境保护法》就“海滨”，《渔业法》

就

“内水、滩涂”等。“湿地”尚未作为一个统一概念在立法中得以运用，即使是在出现“湿地”

一词的《自然保护区条例》和《海洋自然保护区管理办法》中，也将

“湿地”与属于湿地亚类的

“内陆水域”、“河口”、“滩涂”、“海湾”、“海岸”、“渔业资源”等相提并论，这足以说明“湿地”
概念在法学领域尚不统一。

[3] 由于

“湿地”概念不统一，外延不明确，直接导致某些湿地资

源或者功能不能得到国家法律的有效保护。管理者在湿地管理工作中难以把握管理对象的范
围与边界，自然也就不能明确湿地管理立法的最终目标，也无从制定适用于湿地管理的法
律措施。

 

　　

 

　　（二）管理机构和权限不明确

 

　　

 

　　湿地保护直接或间接涉及到林业、渔业、环保、工商、海洋、农业、土地、交通、地矿等部门，
但现行法律没有明确各部门之间的具体职责及协调合作等内容。国务院规定国家林业局

“组

织、协调全国湿地保护

”工作，但实际上不同部门在湿地保护、利用和管理方面的目标和利益

不同，导致各部门之间相互争夺或相互推诿，湿地资源多头管理、交叉管理的现象。各部门
各行其是，各自为政的现象时有发生，影响了湿地的科学管理。

 

　　

 

　　（三）偏重经济价值，忽视生态价值

 

　　

 

　　任何资源都既有经济价值又有生态价值，但对于不同的资源，其侧重程度又有差异。湿
地之所以要予以特别保护，原因即在于其独特的生态功能所带来的巨大价值。湿地生态系统
所具有的纳垢净污、调节气候、丰富生物等功能，是湿地区别于一般土地的根本所在。传统资
源法对自然资源的利用主要是从经济效用的角度加以考虑，甚少考虑资源的生态价值；其
目的在于如何更好地对资源进行开发、利用而非保护，即便现代愈来愈多地考虑到生态因素，