由中央环境行政实施能够获得更切实的效果。另外，环境问题的解决还必须将土地、水、森林、
草原和生物等自然资源的正确利用以及石油、煤炭等能源的开发有机地联系起来以便有效地
采取综合的对策，但在中央环境行政中，由于上述管辖权复杂地交织于各行政机关之间，
要实现环境行政的一元化是困难的。与此相反，在地方环境行政的场合下，可以将权限统一，
从而较容易形成综合环境行政。再者，目前环境控制的手段日新月异，与中央环境行政通过
法律的限制容易形成固定的形式相比，地方环境行政灵活性强，易于及时、机动地应对新的
环境问题。这样，地方环境行政在环境保护中就具有第一性责任，最适合于环境行政的功能
实现。

 

　　

(二)地方环境行政的性质 

　　地方环境行政在性质上早期被认为是机关委任事务，因为将执行国家法律的行政机关
配置到全国各个角落是困难的。但是，由于环境的保护与地方的利害是密切相关的事项，所
以地方环境行政应是地方固有的自治事务。对于这种固有的自治事务，即使国家法令规定了，
也没有当然地剥夺地方环境行政的权能。国家法令规定的是要求全国一律施行的最低标准，
在此之上，地方环境行政仍然可以进一步采取独立的措施。如《中华人民共和国环境保护法》
第九条规定：

“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。省、自治区、直辖市人

民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境标准，并报国务院环境
保护行政主管部门备案。

”第十条规定：“国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标

准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家污
染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准
中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准。地方污染物排放标准须报国务院环
境保护行政主管部门备案。凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行
地方污染物排放标准。

”所以，地方环境行政已经作为地方固有的自治事务确定下来了。 

(三)地方环境行政的设计 
　　地方环境行政的设计取决于中央和地方的关系安排，即环境保护中的府际关系。所谓府
际关系可以概括为：政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系，实际上是政府之间的权力
配置和利益分配关系。环境问题事涉广泛的利益冲突，其中就包括国家利益与地方利益以及
地方利益与地方利益的冲突。所以，地方环境行政的设计事关重大，因为

“地方制度设计之

良馈，影响国家社会至深且巨，若地方制度设计妥当，则国家可坐收分权而治之功效，包
括地方得到迅速、有效反应需求，地方自治能民主化、活络化地方政治和社会以及培养人民
参政并进而养成爱护乡土的情怀，除此之外，多层级政府之存在也有助于防止集权统治。反
之，若地方制度设计不当，则国家将因为中央过度集权或地方过度扩权而导致无效率、不民
主或不安定，其严重者将危及国家社会之安定与发展

”[1]。但是，“在中央和地方的关系上，

究竟采用集权制还是采用分权制，决定了府际关系的不同发展路径。如果采用集权制，则地
方作为国家的分治区存在，决策权以及重要事务的管理权应由中央政府负责，地方政府主
要承担事务性的工作。当然，也可以在集权制的前提下，由政府向地方政府下放权力。如果
采用分权制，则应确认地方政府相对独立的地位，赋予地方政府较大的自主权，包括明确
的事权、财权、部分组织设置权和人事管理权以及立法权等

”[2]。不过，从通行的做法看，应

实行法律分权制。

 

　　如德国基本法第

30 条对有关联邦和州权限划分作了原则性规定，凡宪法没有赋予联邦

的事务，各州均享有管辖权。日本宪法则将保障地方自治作为宪法的基本原则之一，要求在
把地方公共团体作为完全的自治体的同时，涉及地方利害的行政，原则上作为地方公共团
体的事务，排除国家机关的干预，依靠地方居民的创意和责任自主地进行处理。

 

　　

 

　　二、地方环境行政运行机制