地市场化程度、土地收益分配、政府管制效应和土地使用比较利益是影响农地非农化的主要
因素。谭荣和曲福田［

11］在他们提出农地非农化

“代价性损失”和“过渡性损失”的基础上，

通过对

1989

―2003 年农地非农化的检验，发现过度性损失为 66.6%，代价性损失仅有

33.4%。在过度性损失中，未考虑农地生态价值造成的农地损失为 44.9%，政府失灵造成的
农地资源损失为

21.7%。应该说，这些分析和实证结果都是十分有益的。但是，他们的分析

主要依据于投资、工农业产值比较利益等变量，从宏观的角度来说明农地的过速非农化，且
其分析主要建立在省级宏观数据上，没有从城市微观主体的角度对农地非农化的因素进行
分析。因此，仍有必要从微观主体行为上进一步挖掘。

 

　　朱莉芬和黄季

�［12］利用东部 14 省数据分析了城镇化对耕地的影响。其实证分析表

明，虽然城镇化对耕地变化有一些影响，但经济发展是影响耕地变化的主要决定因素。在其
它条件相同的情况下，相对于农村建设用地而言，城镇化对耕地减少还起到一些缓解作用。
尽管这一结论值得信赖，但其分析只是表明城市化是土地集约化利用的一个方向，在城市
化过程中不能因噎废食，为保护耕地而阻止城市化。从方法上看，他们只是从土地使用的实
际结果上进行检验分析，而对城市化过程中对土地需求的具体因素未作解释，更没有从制
度角度对农地非农化的

“过度和加速”因素做出说明，舍弃了转化过程这一环节。然而，或许

正是这一转换环节存在着土地低效利用问题。所以有待作进一步检验。

 

　　简而言之，从城市主体的角度对农地非农化因素的实证分析还存在着理论空白点，这
为我们沿着这一方面的努力提供了一个尝试机会。

 

　　

 

　　三、农地非农化的运作机制及驱动因素

 

　　

 

　　中国城市化进程中农地非农化的运作机制主要表现为政府的土地征用制度。它包括以下
内容：（

1）所有城市化和工业化用地（非农建设用地）都必须通过政府征用来转化，形成

政府对土地一级市场的垄断；（

2）沿用计划经济的资源配置模式，政府以公益性目的进行

征用，对被征用土地按照农业用地的

“产值倍数法”标准进行补偿；（3）政府对被征用土地

通过无偿划拨、协议转让，或者

“招、拍、挂”的方式转让给土地使用者。这种机制赋予地方政

府在农地非农化市场上绝对的垄断力，成为一个要素市场和产品市场上的双边垄断者。首先，
任何非农土地使用者必须通过政府的许可才能获得土地使用权，且不同的使用主体因土地
转让方式不同而导致使用成本不同。因此，土地租金不是取决于市场，而是取决于政府的
“价格歧视”，且主要是由政府捕获和支配。其次，政府只是按照一定的价格水平（土地农业
使用收益的资本化）对被征用土地的所有者给予定额的补偿，表明政府在土地配置中较少
受制于成本因素的制约，因而也较少考虑城市化进程中农地的机会成本。由此可见，这种转
化机制表明城市化对农地的需求并不是由城市经济发展的微观主体决定，而是由地方政府
主导驱动的。在这样的情况下，城市化进程对土地的需求可看成为外生的因素，主要取决于
政府的决策行为。也正是因为如此，在土地资源的配置上不可避免地会出现城市化偏向
［

13］和满足政府（官员）效用最大化的过度配置行为，经济发展、政府政绩、形象工程、土

地财政等成为城市深化对农地非农化的主要驱动因素。

 

　　首先，土地的低成本利用导致目前城市建设中

“摊大饼”式的扩张。这主要表现在行政划

拨的土地供给上。例如，

2000 年全国城镇现有土地总量中，95%是通过行政划拨的，5%是

有偿出让的。而在有偿出让的土地中，又有

95%是协议出让的，通过招标拍卖出让的只有

5%。2002 年的情况虽有所改善，但全国真正实现招标拍卖的土地也只占出让宗数的 15%

①。

正因为如此，低成本获取土地助长了鹤立鸡群的政府办公大楼、超大型广场、超宽马路等城
市景观的大量出现［

14］。另一方面，要进行城市基础设施建设，就需要进行大量的投资，

资金从何而来？为此，地方政府不惜以土地来撬动建设资金，形成

“以土地经营土地”的模