二、农地非农化过程中产生的社会风险

 

　　正如乌尔里希・贝克在《风险社会》中所阐述的

“飞来器效应”一样，我国也存在着这种

效应，即社会中的弱势群体因为只占有有限性的资源和资本，被迫承担了社会发展的部分
风险，当这些风险逐渐累积成为显性的社会问题时，就会导致整个社会问题的丛生和矛盾
的激化，从而影响社会的稳定和进步。近年来，因农地征用问题而引起的群体性事件呈增多
态势。

“据统计，在全国各地的土地上访案件中，有７０％以上是因征地引发的，而且这类

上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。

”［２］“失地农民群体性事件的主体虽为

农民，矛盾的指向也仅仅是维护自己的土地利益，有的并不存在违法行为，而是对正当利
益的过激表达形式。但是，失地农民群体性事件属体制外的非常规行为，在一定范围、一定
时间内打破了原有社会秩序的协调性，如果预防和处理不当，将对社会秩序、社会稳定、党
和政府的形象都产生消极、负面的影响。

”［３］ 

　　⒈征地范围不明确使政府公信力降低。美国著名的政治思想家塞缪尔・亨廷顿认为：在
当代政治格局中，农村一直扮演着具有关键性的

“钟摆”角色。［４］世界各国的历史经验证

明，农村总是不稳定的根基所在，也是动荡的根源。早在２０００多年前，我国春秋时期的
管仲曾做出过这样的判断：

“地者，政之本也，是故地可正政也。”这也从一个侧面说明了土

地对于政府公信力的影响程度。在农地非农业化的过程中，地方政府若不能很好地处理农民
失地后所面临的生活问题，或者在征地过程中出现执政行为的不当，必然会降低政府的公
信力。

 

　　⒉城市配套制度的不完善，使失地农民生活边缘化。在我国目前的城市化进程中，一部
分农民因为离开土地而实现向城市居民身份的转变，这是社会历史发展的必然结果。但由于
城市制度自身的缺陷，使新入城农民享受不到城市最低生活保障、医疗保险和养老保险等；
同时由于城市消费水平较高，生活成本增大，特别是子女教育等开支普遍增加，而现行土
地征用的低补偿标准和单一的货币安置方式并不能为失地农民在城市生存提供稳定的就业
岗位和充足的创业资本积累，这就必然使失地农民的生存状况大多都处在相对甚至绝对的
贫困状态，处于城市生活的边缘地带。

 

　　⒊失地农民难以适应社会角色的转变使社会稳定受到影响。农地非农化导致大量农民进
入城市，但农民进入城市后却享受不到与普通市民一样的生活待遇，而且其思想观念、生活
方式等都难以适应城市生活。这时，阶层矛盾就会日趋激化，很多农民就会出现心理危机，
陷入困惑和迷茫。因为这种心理状态具有群体性的特征，因而在特定的时候，就有可能激发
升级为集群行为，成为社会不稳定的重要因素。据中国社会科学院农村发展研究所的调查显
示，目前农村土地征用纠纷已经取代税费争议成为新时代农民维权活动的焦点。

 

　　⒋城市化进程加剧了农村与城市的矛盾。城市化作为经济发展的一个重要拉动力量，推
动着中国经济的快速发展，是中国发展过程中不可缺少的一部分。在空间上表示为城市建设
用地规模不断的扩大。大量的农地向非农建设用途的转变，对中国现阶段的经济增长，城市
化进程发挥了巨大的推动作用。但是当前我国农地非农化的效率非常低下，在某些地区造成
了经济低效增长、粮食安全、生态环境退化、生活稳定等问题。如何更好地发挥市场和政府的
作用，选择适宜的治理结构，控制城市无序扩张与蔓延，对于实现土地资源优化配置和城
市理性发展具有重大的理论和现实意义。

 

　　⒌土地配置的不合理造成了土地资源的浪费。土地不仅是农民赖以生存的依靠，而且也
是宝贵的自然资源。由于土地配置过程中的市场失灵和政府监管缺位，使得大部分农地的配
置效率不高。在现有的治理结构和制度环境下，农地向建设用地流转时，农地所有者福利损
失中部分转移给了政府重点支持的工业企业，部分转移给了政府，剩下的却成为社会净损
失而浪费掉了。在农地非农化这一过程中，大部分人只看到了眼前的利益，而低估了农地本
身的价值，因而造成了大量的农地被占用和损失。