界各国所采纳和效仿，并为各国立法所确立。我国也于

2002 年通过了《环境影响评价法》(以

下简称《环评法》

)，正式建立了环评制度。 

　　实践中，环评制度作为一项正式的法律制度在西方国家

(地区)以及国际社会确立的过

程，也是公众参与作为促进决策民主化的手段渗透到政府环境决策中的过程。

“公众参与”或

者说

“利益相关方介入”，一直都被认为是环评的最基本原则。在环评制度中引进公众参与机

制，已成为人们的共识。公众参与对环评制度的意义主要在于：

 

　　

 

　　第一，公众参与有助于确保环评的民主性和公正性。

 

　　它可使项目影响区的公众能及时了解关于环境问题的信息，有机会通过正常渠道表达
自己的意见，使各种利益冲突和主张都能够得到倾听、辨析，确保每个利益群体能够获得程
序上公正的对待，从而使政府的环境决策更容易获得认同和支持，也有利于说服反对者减
少冲突。公众参与的这种程序价值意义重大，正如有学者指出的，我们不能要求决策绝对
“科学”、“正确”，却必须要求其绝对具有合乎法治原则的正当性。如引起争议的厦门 PX 项
目和北京海淀区垃圾发电项目中，姑且不论

PX 项目是否真有巨毒，垃圾焚烧排放的二恶

英会否致癌，但如果上述项目在上马之前能够真正在环评阶段让公众周知该项目的详细情
况和可能的环境影响，倾听、辨析了各方意见之后再作出决定，至少不会招致现在这样激烈
的反对。

 

　　

 

　　第二，公众参与还有助于提高决策的科学性。

 

　　从传统上看，政府虽然可以代表公众实现公共利益，但其容易受短期经济利益目标的
诱惑，偏离环境利益的公共性基础。地区利益和任期内

“政绩”的不良激励以及命令式的行政

手段带来的高成本、低效率都使单纯的政府管理模式难尽人意。而公众由于是环境污染和破
坏的直接受害者，他们对环境问题有切身的感受和认识，因此对环境保护最有发言权，做
出的评价也比较公正。建立公众参与环评的正常机制，让公众帮助辨析项目可能引起的重大
尤其是许多潜在环境问题，了解公众的看法、意见和建议，可以集思广益。提高决策的科学
性和合理性，提升开发活动效率，也可避免因盲目上马而造成的环境损害和巨大浪费，减
少因为项目的开发而导致的污染纠纷，避免矛盾的激化，起到稳定社会的作用。

 

　　

 

　　第三，公众参与环评机制还有利于提高公众的环境意识。

 

　　它不仅为公众保护自己合法权益提供了法律武器，也起到了动员全社会的力量，充分
发挥公众积极性、主动性和创造性参与环境保护工作的作用。在我国经济建设飞速发展，环
境保护纷繁复杂的情况下，公众参与的迫切性和必要性就更加突出。

 

　　总之，公众参与是环评制度中的关键性环节，其是否落实直接制约着环评制度效果的
发挥。因此，目前世界上绝大多数有环评立法的国家，几乎均将公众参与作为环评程序的重
要组成部分。其基本目的在于通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求，使政府在
对污染性设施的设厂或开发活动的审核等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充
分考虑到生态环境利益，尽量采取有效、可行的措施来减轻和防止环境侵害。

 

　　

 

　　二、我国环评中公众参与机制的不足

 

　　

 

　　我国的环评制度始于

20 世纪 70 年代末。1979 年 9 月颁布的《环境保护法(试行)》在第 6

条，第

7 条对建设工程和城市建设及改造项目的环评作出了原则性的规定，但早期的中国

环评过程中几乎没有公众参与的法律地位。

1996 年修改的《水污染防治法》第一次规定了

“公

众参与

”的内容。该法第 13 条第 4 款规定：“环境影响评价报告书中应当有该建设项目所在