是以私法人格出现的，那么，国家所有权与其他所有权的主体并无根本区别，对其进行平
等保护也就理所当然。

 

　　（三）国家所有权的分类行使

 

　　鉴于国有财产的复杂性，学者们还进一步提出，有必要根据客体的性质和功能对国有
财产进行分类，国有财产的属性与功能相异，国家所有权的权利行使模式及保护规则也因
此有别。

“二分说”将国有财产划分为经营性和非经营性两类，后者包括国家所有的自然资源；

“三分说”则主张公用性国有财产、经营性国有财产和资源性国有财产的分类；“四分说”认
为存在资源性财产、经营性财产、行政性财产以及公益性财产的区别。无论是

“二分说”、“三

分说

”还是“四分说”，都考虑到了包括水资源在内的国有自然资源的特殊性，承认其行使

应符合社会公益，以及可持续发展的要求。但是，上述分类完全是在民法的框架内进行，其
共同的理论基础是承认国家所有权为私法上的概念，具有私法特性。依此逻辑，水资源国家
所有权即

“国家作为民事主体（以私法人格），在法律规定的限度内，所享有的对水资源的

全面支配权

”。[6] 

　　二、水资源国家所有权民事权利论的困惑

 

　　通过上述改造，包括水资源在内的自然资源国家所有权在法律上获得了物权法意义上
私权的形式。但是，

“民法上的所有权，系以物为客体，指私的所有权而言。”[7] 所有权是一

个具有强烈个人主义和自由主义色彩的概念，无论是在功能设计，还是在制度规范上，均
以私有制为基础。传统的所有权观念在解释公有制基础上的水资源国家所有权时存在着天然
的障碍，因为

“近、现代民法关于所有权的本质的认识并不是没有假设的，这个假设的前提

就是所有权的私人性质，或者说个体性质，以及经济制度上的市场经济体制

”。[8] 鉴于水资

源的特殊性，国家作为所有权人的作用格外复杂，直接套用传统民法个人所有权的概念，
拘泥于民法的框架内来解读水资源国家所有权并不现实。

 

　　（一）水资源的公共性与国家私有的矛盾。

 

　　虽然自然资源都兼具公共物品和私有物品的双重属性，服务于经济、社会、生态等多种
用途，但水资源的社会生态价值无疑是特别突出的，较之其他自然资源有着更为强烈的公
共物品属性。水还是所有自然资源中最复杂的一种：第一，水具有流动性和循环性。水是唯
一能够通过水文循环而再生的一种资源，水系以流域为单元，地表水、地下水、土壤水、大气
水在水系中不断运动转化，因而水资源产权的精确界定几乎是不可能的。第二，利害两重性。
水是人类生存和发展的必需品，过多则会形成洪涝灾害。第三，时空分布不平衡性。自然界
的水循环在空间上分布不均，在时间上的变化也很不稳定。

 

　　农业社会及工业社会早期，水资源相对充裕，水制度变迁缺乏产生单独所有权的激励
机制。无论在法学观念上，还是在法律制度上，均没有独立的水资源概念，水资源一般都作
为土地的附属物而存在，主要受私法上的土地所有权制度、相邻关系制度的调整。油气矿产
资源、水资源和土地是一个物，成为土地所有权的客体。

[9] 法国民法典赋予土地所有权以无

限的空间范围，土地所有权包括该地上及地下的所有权。德国民法典第

905 条规定：

“土地

所有人的权利扩展至地表上的空间和地表之下的地壳。

”英美普通法也认为土地所有权人的

权利上及天空，下达地心。原则上，土地可以是无限的，附属于土壤的任何东西都是土地的
构成部分，不但生长着的树、庄稼是土地的构成部分，而且地上的湖泊与河流亦然。

[10]这

一时期，水的公共物品属性主要表现在为航行、捕鱼等公共使用的所谓

“公水”之上，这是它

们不能成立私人所有权的根本原因。如罗马法上的河川分为公有物之河川与非公有物之河川
两种，前者指供全体罗马人共同使用的大川巨流，后者指属于沿岸土地所有人的细流。西班
牙自

7 世纪以来最早的成文法之一 Fuero Juzgo 更强调水的公有性和用益权，而非水的私人

性质：

“任何人不得为其个人私利而违背公共利益，阻断重要的河流，也即那些有鲑鱼和其

他海洋鱼类进入，或有渔网撒布，或有商业目的的船只出没的河流

”。[11]在英美法系国家，