后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党
中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。

乡镇政府系统有

效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大影响

,

所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方
向问题。

二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端

现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费

改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严
重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。
    (一)职能界定不够明晰

《地方组织法》规定

,乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”,“办理上级人

民政府交办的其他事项

”。这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的

优越性

,但在实施管理过程中,由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定,并未规定

具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分

,更未规定具体的职责权限。而实际工作中,

乡镇政府的工作千头万绪

,实施公共管理过程中遇到的问题多种多样,上级政府均按“属地管

理、守土有责

”的原则要求乡镇政府抓好落实。有的工作要与上级部门相对应,“上面分系统,下

面当总统

”,甚至可以说,只要有事发生,就有乡镇政府的责任,乡镇政府成了全能的政府。此外,

县级行政机关针对农村工作作出的有关决定或政策

,变动较频繁,工作弹性大,加之县级行政

机关经常下派临时性任务

,使得乡镇政府的公共管理职能具有很大的随机性,造成不少乡镇政

府职能失范

,忙于应付。

(二)法定职权缺失

作为一级政权

,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政权

在实际运作中

,其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全

统计

,各地、县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在 20 个左右。这些权力性职能部门被

从乡镇政府行政隶属关系中分离出去

,必然造成乡镇政府职能被分解,拥有的行政权力和手段

受到限制

,在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合,导致乡镇政府难以

统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时

,部门利益对乡镇的扩张还表现为上

级主管部门不顾乡镇实际情况

,大量增加人员,导致乡镇冗员过多,负担过重。这种“条条掌权、

乡镇协调

”的体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能水平降低。

(三)职能行使偏差

按照政府职能的要求

,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展,负

有规划、指导、协调、服务的责任

,但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,

已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多

,直接插手生产经营活动,用行政手段

介入竞争性领域

,同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标检

查验收。乡镇干部多数给上级机关办事

,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的时间

就少了

,未能履行好所应承担的公共职责。另外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上人

民政府及其职能部门

,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、计划

生育、突出问题整治等方面

,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便

以文件或领导讲话等形式

,要求“乡镇党政一把手负总责”,并且实行“一票否决”制。在这种压

力下

,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,

结果导致越权执法、违法执法的现象发生

,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低政府的

公信力

,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。

(四)公共产品供给短缺

乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者

,这也是政府职能的重要体现,但由于长期以

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