间设立了六个区域中心，每个区域中心管理下属的联邦主体紧急状态局，全国
形成了五级应急管理体制机构逐级负责的垂直管理模式。

日本改变了传统上以防灾部门和卫生健康部门为主的分立管理方式，以内

阁府为中枢，采取了整个政府集中应对的一元化管理体制。在纵向上，实行中央
都（道、府、县）、市（町、村）三级防救灾组织管理，建立了加强横向和纵向的

协调，以及各省、厅分工合作的应急机制。

四、应急管理体制工作纳入政府管理职责，职能在常态和非常态间灵

活转换

目前，各国政府都将应急管理体制作为政府的重要公共职责。在应急管理体

制运行中，考虑运作模式的低成本高效率，注重常态与非常态的有机结合和灵
活转换。

在常态下，应急管理体制机构的职能包括负责制定应急管理体制规划、进行

应急物资及装备储备，加强对风险的监测和预防，组织应急管理体制人才培训、
开展应急演习等；在危机状态下，职能主要是制定应对方案，协调各相关部门、
机构的应急处置等。以英国国民紧急事务秘书处（

CCS）为例，该秘书处的宗旨

是

"通过协调政府内外各方，在危机的预见、预防、准备和解决方面提高英国应对

突发挑战的能力

"。其职能是：一是负责应急管理体制体系规划和物资、装备、演

习等应急准备工作；二是对风险和危机进行评估，分析危机发生的几率和发展
趋势，确保预防和控制灾难的规划和措施发挥效应；三是在危机发生后，确
定

"领导政府部门"名单以及是否启动最高核心决策机制（COBR），制定应对

方案，协调各相关部门、机构的应急处置；四是对应对工作进行评估，从战略层
面提出改进意见，协调推动应急管理体制立法工作；五是负责组织应急管理体

制人才培训。

五、提升和强化应急管理体制机构的地位和权力

应急管理体制机构的重要职责之一是在应急状态下进行非程序化的决策和

协调处置。因此，为保证高效权威运作，机构具备的处置权和地位随着常态和非
常态适时进行动态调整。

在危机状态下，应急机构的地位和权限将大大增强。如美国联邦紧急事务管

理署（

FEMA）在"9·11"事件后虽被并入美国国土安全部作为该部的"突发事件

准备局

"，但是其在美国危机管理的制度体系内仍然占有重要地位。在紧急状态

下突发事件准备局可以提升为内阁级别，它的部门主要负责人可以与国土安全
部长一起列席总统主持的国家安全会议。为了加强内阁总理在危机管理中的指挥
权，日本政府修改了

"内阁法"，大大加强了发生危机时，总理能够迅速制定出

应急对策、指挥全国应对危机的权限。

俄罗斯危机管理系统的最大特色在于俄罗斯的所有强力部门都直接由总统

领导。这些强力部门包括国防部、外交部、对外情报局、联邦安全局、联邦保卫局、