环境问题的复杂性与环境管理的系统性，使人们认识到，统一监管是环保工作的基本

要求，综合决策是其重要宗旨。国外环境管理的法制实践大都体现了这一特征，而且依靠环
保组织法律来保障统一监管体制与综合决策机制的长效性。譬如，尽管美国作为一个联邦制
国家，亦实行的是由联邦政府制定基本环境政策法规和环境标准并负责实施的环境管理体
制。

《美国环境政策法》规定，美国国家环境质量委员会

CEQ 与美国国家环保局 EPA 是联邦

政府设立的两个专门的环保机构，负责对全国的环境问题进行统一管理。

CEQ 的主要职能

包括：为总统提供环境政策咨询，协调各行政部门有关环境方面的活动，以及编制环境影
响报告书所应遵循的准则，制定实施《美国环境政策法》的程序；

EPA 集中主管全国各种形

式的环境污染防治工作，如：制定国家环境标准，发放企业排污许可证，制定对内外环保
政策，实施和执行联邦环境法。美国联邦环境法规除确立联邦环保机构的环境管理主导地位
与优先权外，同时也承认联邦各部门兼有的环保管理职能，以及各州和地方政府在实施环
境法规和实现区域环境目标过程中的重要地位。另外，美国在环境管理体制方面还有两个突
出特点：一是立法强调联邦环保部门在作出环境规划和决定时，

“采用一种能够确保综合利

用自然科学和社会科学以及环境设计工艺的系统的多学科的方法

”、“发展各种方法和程序，

确保当前不符合要求的环境舒适的环境价值亦在决策制定时与经济和技术问题一并得到适
当的考虑

”、“在制定和发展开发资源的计划中提倡和使用生态学情报”；（参见《美国环境

政策法》第

1 篇第 2 节有关条款的规定。）二是将公共行政管理与公众参与有机结合，由《清

洁空气法》等法规专设

“公民诉讼”、“司法审查”等保障条款，以弥补环境行政管理的不足，

克服其可能的懈怠倾向，提高国家环境管理的效率。

[4]再如在日本，中央主要环保机构即

公害对策会议和环境厅分别依《公害对策基本法》、

《环境厅设置法》设立。从中央到地方都设

有较完整的环境管理机构，它们相互制约、相互促进，既强调地方长官的环保责任，也注意
与中央密切配合，加上不断完善环境法制，十分重视环境科学研究，强化企业内部环境管
理，还将环境保护、劳动保护、防灾和环保产业等纳入一体化管理，目标明确，管理科学，
体制理顺，使得日本的环境管理卓有成效，举世瞩目。

我国环境管理虽然亦强调

“环保部门统一监督管理，各部门分工负责”，但是我国实行

的并非国际上流行的

“大环境的管理体制”，而是人为分割为环保、林业、国土、矿产、水利、海

洋等诸多产业部门和行政区划。这些部门和行政区别由于职责交叉、关系不顺，履行职责并
非总能服从统一的环境管理目标，而是受制于局部利益，出现相互争权、管理脱节、相互推
诿、执法不严等不正常现象，削弱和降低了环境执法效能。

[5]对企业环境管理而言，随着我

国市场经济体制的建立和现代企业制度的推行，企业已成为自主经营的法人组织，不再隶
属于某上级主管部门，再沿袭

“条条”、“块块”分割的环境管理模式，显然已不适应新体制

的要求。上述问题的根源即在于：一是由于缺少环保部门组织法律的保障，导致现行环保管
理体制成了一个空架子，（环保部门）

“统一监管”、“（行业）分工（地方）分级管理配

合

”的实效难以显现；二是涉及经济发展的政策、方向、结构、布局、规模等重大因素对环境影

响的综合论证即

“综合决策”认识不够，甚至误以为综合决策仅仅是环保部门向有关部门渗

透权力或对其他部门决策程序施加影响而已，

[6]且运作机制上欠缺固定渠道和相关法律保

障，结果

“绝大部分的职能落实取决于领导人、有关部门负责人和经办人员的环境保护意识”、

“环境与发展综合决策表现出很强的人为性、主观性、跨越性，缺乏必要的稳定性”。（参见
《中国

21 世纪议程》）

2、管理手段与管理机制方面

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