也只是为了在如何尽量避免对生态环境造成破坏的前提下更好地对资源加以经济利用，而
非积极利用资源的生态功能。在此思想下的资源立法显然与应主要利用湿地之生态价值的立
法不符合，难以起到切实的保护作用。

[4] 

　　

 

　　（四）缺乏公众参与

 

　　

 

　　目前，我国湿地的法律保护主要依靠的是政府，当地居民、社区和非政府组织缺乏参与
有关湿地决策的有效途径，导致湿地利益相关者未能与政府、行政部门平等对话，不能有效
解决环境权益和经济利益冲突；同时导致湿地利益相关者缺乏湿地保护的法律意识，盲目
开采和过度利用资源现象严重。现有的湿地立法中的公众参与仍停留在法律的原则性规定中，
尚未具体化、制度化，缺乏可操作性和相应的法律救济。从参与的内容来看，主要集中在宣
传教育方面，尚未触及湿地保护决策的参与，这极大地限制了公众参与的层次和公众参与
作用的发挥；从参与的过程看，主要侧重于对违法行为的事后监督，事前的参与不够，不
能实现湿地保护法律法规的预防目标。

[5] 

　　

 

　　三、综合生态系统管理原则指导下我国湿地立法的完善

 

　　

 

　　（一）明确湿地的概念，厘清权利关系

 

　　

 

　　由于

“湿地”的概念直接关系到法律保护对象的范围，因此，我国湿地管理需要解决的

首要问题，就是通过立法明确

“湿地”的内涵与外延，并加以统一。依据综合生态系统管理的

原则，明确了对象的范围，才能确定相应的利益相关者，进而明确各主体的权利义务，厘
清各主体间的法律关系，达到科学有效的管理。鉴于《湿地公约》中

“湿地”定义的科学性、概

括性，并且为国际社会所共同认可，我国又是《湿地公约》的缔约国，因此建议我国湿地立
法采纳《湿地公约》中的

“湿地”定义，即“湿地系指不问其为天然或人工、长久或暂时之沼泽

地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止、或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低
潮时水深不超过

6m 的水域。此外，湿地可以包括邻接湿地的河湖沿岸、沿海区域以及湿地

范围的岛屿或低潮时水深超过

6m 的水域

”。 

　　

 

　　（二）明确行政主管部门及其职能，健全管理体制

 

　　

 

　　湿地的管理和保护涉及到土地、水、生物、矿产等多种自然资源，而且还涉及到经济、社
会、生态、环境等各个方面。综合生态系统管理的原则要求综合对待生态系统内的各组分，以
整个生态系统为考量对象，来确定管理的各项内容。我国湿地立法应当考虑将湿地范围内的
水体、土壤、植被、动物、微生物及其构成的生态系统作为统一整体进行管理。设立统一的湿地
保护管理机构，对湿地整体及其构成资源予以统一管理，实为必要。而根据综合生态系统管
理的原则

2，管理应当下放到最低的适当层级。我国幅员辽阔，湿地又具有很强的地域性，

各地区湿地的种类和特点差异很大，所以在具体机构设置时，可以考虑根据我国湿地的区
划设立与地方政府平级的专门地方湿地管理的综合机构，统一领导该区划内的湿地管理工
作。根据湿地各要素管理的具体需要，将管理任务分派到各个地方政府部门，明确各部门对
其管辖下湿地的权力范围。

《江西省鄱阳湖湿地保护条例》就确立了这样的管理体制。该条例

规定江西省人民政府鄱阳湖湿地保护综合协调机构负责湿地保护工作，该综合机构由环境
保护、农业、林业、水利等有关行政部门组成，还规定了其他部门的配合职能。这种管理模式
通过新设立的专门的湿地保护综合管理机构统一湿地管理权，其他部门负责配合，进行监