环境及环境问题的地方性特点决定了地方环境行政在环境保护中扮演着非常重要的角
色，但地方环境行政在环境保护中的缺位是当前制约环境工作开展的重要因素。其原因是多
方面的。其中之一就是地方政府没有成为地方环境利益的代表，其根源在于在地方政府和中
央政府的关系上存在问题。地方政府是对上负责而非对下负责。长期以来，中央政府对下考
核主要以经济指标，这导致地方政府缺乏对环境保护的关切。虽然中央政府目前已越来越注
重环境保护，但地方政府由于面临发展的竞争压力往往走向了优先发展经济的道路。二是由
于中央政府和地方政府在环境事权上的责任不明确，地方政府想在环境保护方面有所作为
也难以操作。三是地方政府财力欠缺，而环境保护需要大量的资金，地方政府往往心有余而
力不足。四是环境合作难以开展，环境问题牵涉广泛的利益冲突，既有国家整体利益与地方
利益的冲突，还有地方和地方利益的冲突，在没有合理补偿的情况下，片面地要求个别地
区加强对环境的保护而剥夺其经济发展的权利是难以为继的。五是中央缺乏对地方政府在环
境保护领域的有效监控。所以，地方环境行政要发挥其在环境保护中的第一性责任，有赖于
建立一个良性的运行机制，其事涉如下几个方面。

 

　　

(一)可持续的发展观 

　　传统的发展观片面地追求经济的增长，忽略了对环境的保护，结果导致经济的增长是
以环境的污染和破坏为代价的。其影响不仅涉及国家层面，也深入地方层面。为了遵从国家
的经济增长和区域开发政策，在竞争的发展压力之下，地方往往降低环境要求，甚至放弃
对环境的保护，引进和发展严重污染环境的工业项目，过度地开发自然资源，结果造成环
境的严重污染和破坏，地方环境行政

“负”运行。在国家认识到传统发展观的危害而改采可持

续的发展观之后，地方应积极转变发展观，醒悟到抽掉环境对策的区域开发政策之非，走
经济发展与环境保护协调之路，实现地方的可持续发展。这样的话，地方环境行政不仅会积
极执行国家环境法律、法规，实现中央环境行政的环境保护目标，而且当有区域性的环境保
护需要时，就不会只满足于法律的执行，而是积极地创造性地承担起地方的污染防治和自
然保护之责。地方环境行政在可持续发展观的指导下才可以顺利运行，而且今后也将继续作
为地方事务发展下去。

 

　　

(二)分权的法律化 

　　地方环境行政的稳定运行需要法律的保障，即中央与地方在环境行政领域分权的法律
化，这既是市场经济和民主政治的需要，也是公共管理理性和高效的要求。但现实的法律安
排更侧重于中央的集权，如《中华人民共和国宪法》第三条规定：

“中华人民共和国的国家机

构实行民主集中制的原则

……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导

下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

” 

由于缺乏环境领域分权的法律化，中央政府虽然从国家整体利益出发，一直强调环境保护
但地方政府却更关注地方经济的发展，对地方环境利益考虑不多，其根本原因在于中央集
权下地方环境利益代表的缺位，地方政府没有成为环境的维护者，相反在许多情况下成为
环境破坏和污染的庇护者，更有甚者直接破坏和污染环境。新近颁布的《国务院关于落实科
学发展观加强环境保护的决定》虽然要求落实环境保护领导责任制，但并非真正意义上环境
领域分权的法律化，因为其仅规定：

“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行

政区域和本系统环境保护的第一责任人，政府和部门都要有一位领导分管环保工作，确保
认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。地方人民政府要定期听取汇报，研究部署环保工
作，制订并组织实施环保规划，检查落实情况，及时解决问题，确保实现环境目标。各级人
民政府要向同级人大、政协报告或通报环保工作，并接受监督。

” 

　　

(三)事权的明确和财力的保障 

　　地方环境行政运作应建立在事权明确的基础上，除整体性、基础性和协调性的环境事权