式。一种情况是以土地作为融资手段建设基础设施。如在东南沿海的县市，基础设施投资高
达数百亿元，其中财政投入仅约占

10%，土地出让金约占 30%，60%靠土地融资。再如，西

部某省土地储备中心利用储备土地进行抵押贷款余额

19.45 亿元，其中省会城市土地储备

抵押贷款余额达

15.71 亿元，占全省的 80.78%［14］。另一种情况则类似于

“合作经营”。政

府将部分土地以协议价格或者以优先购买权的方式转让给建筑开发商，从而换取对某段城
市基础设施的建设。无论哪种情况都会导致对土地的过度使用。第一种情况可能导致政府对
土地的过度储备，例如，根据国务院五部委的检查结果，

2004 年全国省级以上 900 多个开

发区中，已开发面积仅占规划面积的

13.5%

②。第二种情况下则必然会导致地方政府放纵开

发商对土地的任意开发。

 

　　政府（官员）效用最大化主要表现在对经济发展的驱动上。我国政府政绩的考核存在着
一种

“锦标赛”的竞争机制［15］，其结果必然导致政府动用所能动用的一切资源进行以城

市为主体的经济竞争。特别是在

1994 年分税制改革后，随着地方政府财税来源的减少和事

权的扩大，这种现象愈来愈明显化。在这种竞争中地方政府往往扮演着三重角色：一要不遗
余力地推动当地经济增长，提升城市的竞争力，以此赢得上级政府的青睐和当地居民的支
持；二要考虑上级政府任期考核的要求和当地居民的意愿；三要在一定层面上满足自身的
利益需求。这其中，由于我国资源注入型的发展模式从根本上还没有改观，因此，招商引资
成为地方经济发展竞争的主要内容。这样，土地就成为其竞争的主要砝码，所以，不少城市
出现了零地价、甚至负地价的情况。当然，在

1994 年分税制之后，由于财权和事权的严重不

对称，各级地方政府只有依靠预算外收入来寻求财政来源的激励也起到了推波助澜的作用
致使近几年来土地成为其预算外来源的主要渠道［

16，17］。实际上，中央政府也曾试图在

这一方面进行限制，但财政分权所造成的困境也不得不使中央政府步步退让。如，

1998 年

《中华人民共和国土地管理法》修订中，最初《修改草案》的送审稿规定新增建设用地土地有

偿使用费

100%上缴中央财政，在地方政府的反对下，随后出台的《修订草案》则改为在中央

和地方之间四六分成，而在最终审议和通过的《土地管理法》中则规定为三七分成。所以，尽
管中央政府三令五申严格保护耕地，但地方政府对非农用地的扩张冲动并没有得到有效的
遏制。

 

　　曲福田等人［

18］认为中国农地非农化一方面存在着普遍的市场失灵，另一方面又有

严重的政府失灵，相应地，理论上可区分为代价性损失和过度性损失。如图

1 所示：AC 为

农地的需求曲线，

MSC 为农地非农化的边际社会成本，MPC 为农地非农化的边际私人

（企业）成本，

P2、P3 分别为考虑私人成本和社会成本时的均衡价格，P1 为外生给定的土

地征用价格。则

Q2

―Q3 为市场失灵所造成的未反映农地生态价值和社会价值的过度性损失

Ⅰ；Q1―Q2 为政府失灵所导致的过度性损失Ⅱ。 
　　

�刘东和张良悦［3］把政府在城市竞争中对土地资源的各种动用能力和行为纳入一个

土地需求函数中，并通过递归的方式将政府官员效用最大化行为加以模型化。在图

2 中，

U（g,l）表示地方政府的效用函数（其中 g 为设定的最低发展速度），Q（l）表示生产函
数；

C(l)表示成本函数，L 为土地需求量，c=c 表示低价征用的固定成本，则按照等边际原

则，有

l*u＞l*m＞l*c。其中，l*u 为政府效用最大化的土地需求，l*u 为政府固定成本征用

下对土地的需求，

l*c 为市场竞争条件下的土地需求量。这表明：（1）政府对土地征用的垄

断购买及对土地使用费用的固定补偿，必然导致较之由供求双方共同决定的土地使用效率
低下，土地使用数量增加；（

2）在现行征地制度下，由于土地征用费用过低，政府（官

员）效用最大化的驱动，必然导致土地的过度使用。