地居民的意见。

”其后颁布的《环境噪声污染防治法》第 13 条第 3 款，《海洋环境保护法》第 10

条，《大气污染防治法》第

9 条以及《建设项目环境保护管理条例》第 15 条作了类似的规定。

但是，这些法律法规只是对公众参与环评制度作了一个原则性的规定，至于具体如何实施
公众参与的范围、方式、程序等，都没有作出详细的规定，使得该制度在实践中难以操作。

 

　　

2002 年通过的《环评法》是中国第一部有关环评制度的专门立法。其中对公众参与环评

作了较为详细的规定。

2006 年 2 月 5 日，国家环保总局又出台了《环境影响评价公众参与暂

行办法》

(以下简称《暂行办法》)，对建设项目环评中环境信息的公开、公众参与的组织形式，

如座谈会、论证会、听证会的程序等作出了进一步详细的规定，增强了公众参与建设项目环
评的可操作性。

 

　　但从厦门

PX 和北京垃圾发电等项目环评的实施效果和目前令人吃惊的高达 99％的基

本建设项目环评通过率来看，我国目前的环评制度在很大程度上仍形同虚设，而这主要是
由环评中的公众参与机制的不足造成的。

 

　　

 

　　

1　公众参与环评的范围不够广泛。根据《环评法》和《暂行办法》的规定，只要求需要编

制报告书的专项规划和建设项目才需要征求有关单位、专家和公众的意见，因而除国家环保
总局下发的《建设项目环境管理目录》规定的应编制环评报告书的项目以外，其他规划和建
设项目均可以合法地避开公众参与制度。但现实中，造成污染纠纷的恰恰是中、小型企业和
“三产”服务业。而对专项规划以外的一般规划和专项规划中的指导性规划的环评未规定公众
参与，对重大经济决策则未纳入环评，这说明我国的战略环境影响评价制度还没有建立，
不利于对环境的综合、长远保护。

 

　　

 

　　

2　公众介入环评的时机较晚，参与的阶段较少。

《环评法》规定公众介入环评的最早阶

段是在规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前。这一阶段，很多意见已经形成，往
往很难再通过公众的影响来将其改变。对此，《暂行办法》将公众介入环评的最早时机提前到
建设项目在确定了环评机构之后

7 日内，建设单位就要将相关信息以及征求公众意见的主

要事项和公众参与方式予以公告。这是一项非常重要也是非常好的规定，它使公众可以在项
目进行环评的初期即介入到环评过程中去，使相关建设单位和环评机构可以在论证初期即
能倾听公众的意见。但相对于国外的规定而言，我国公众介入环评的时机仍显得较晚。
　　根据现有规定，只有那些对环境可能造成重大影响、应编制环境影响报告书的建设项目
才要求公众参与，而对可能造成轻度环境影响或影响很小，应编制环境影响报告表或填报
环境影响登记表的建设项目则不作公众参与的要求。但在审查项目对环境影响的大小，决定
对项目是否需要进行环境影响评价的过程中，公众无法得知相关信息，更无从表达意见。而
在美国环境评估书

(EA)程序中，如果 EA 认为拟议行为不会对环境造成重大影响，不需要

制作环境影响报告书

(EIS)，则至少主管机构应当将该结果通知公众。尽管美国 NEPA 和

CEQ 规则并没有强制主管机构在该阶段纳入公众参与的程序，但是法院在对这个问题的看
法上更倾向于要求公众参与。而我国台湾地区则强制要求主管机关应于收到环境影响说明书
后

50 日内，作成审查结论并公告，如果决定不进行第二阶段的环境影响评估，则由开发单

位召开公开说明会说明情况。我国香港地区《环境影响评估条例》也规定，环境许可证的申请
人在向环境署长申请环境影响评估研究概要时，应在向署长呈交工程项目简介之日的翌日
就备有该工程项目简介一事在中英文报刊上刊登符合署长规定格式的广告。上述规定表明不
少国家或地区的公众可以在对项目是否需要进行环评的早期审查阶段就能介入环评过程，
发表意见。并且，其公众对环评的参与往往贯穿其全过程。而我国的公众参与目前则主要是
在环境影响报告书的制作阶段，尽管《暂行办法》增加了环评报告书审批阶段环保部门征求
公众意见的规定，但这些规定大多为任意性而非强制性条款，腊辞多为

“可以”而非“应当”，