海湿地保护和管理，而只是涉及到湿地系统中的某种要素。滨海湿地管理机构的缺乏和不明
确使我国许多滨海湿地成为典型的公共资源，最终导致公地悲剧的发生。第三，滨海湿地区
域存在着众多的利益主体和广泛的利益冲突，单独依靠行政调整机制难以协调。受我国传统
的对自然资源按照要素进行管理的管理模式的影响，我国滨海湿地生态系统中的水、土、林、
草等被分割管理于水利、渔业、国土、林业等不同的行政部门。这些行政部门既负责资源的开
发利用，又负责资源和生态的保护、管理，因此，在不同部门、部门不同职能之间存在着部
门利益、经济利益和生态利益的冲突，这是行政调整机制本身难以克服的弊病。此外，企业
的开发利用行为和非政府非企业组织的保护行为之间也存在广泛的价值冲突和利益冲突，
但由于传统的行政调整机制主要采取自上而下的命令、控制型管制手段，企业、居民、非政府
非企业组织缺乏参与滨海湿地保护管理的有效途径，缺乏与行政部门平等对话的平台，难
以有效解决发展权和环境权、经济利益和生态利益的冲突。因此，我国传统的行政调整机制
已经难以应对滨海湿地保护管理中的诸多问题，应该改变单一的法律调整机制，采取各种
不同的法律手段对滨海湿地区域的法律关系进行系统性调整，形成行政调整、市场调整和社
会调整相结合的综合性法律调整机制。

 

　　

2、滨海湿地综合性法律调整机制构建之理论依据

——环境治理理论的兴起 

　　

“治理”（governance）也称为“治道”，现代意义上的“治理”既不是环境保护技术领域

的治理（

eliminationorrectification），也不是指统治（government）、控制（control）和管理

（

management）。正确理解治理的前提是区分治理与统治这两个概念，两者的区别主要是 ：

第一，治理虽然需要权威，但这个权威不一定是政府机关，也可以是公共机构、私人机构，
还可以是公共机构和私人机构的合作；第二，治理是一个上下互动的管理过程，它主要通
过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理

[5]。正如全

球治理委员会发表的研究报告中指出，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的
诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过
程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利
益的非正式的制度安排。

[6] 

　　治理理论是有关治理和善治的主张、观念、原则、特点、作用和实施途径的总称，是有关
治理公共事务的道理、方法、逻辑、管理规则、治理机制和治理方式的总和，也称治理与善治
理论。环境治理又称生态治理，是当代治理理论在环境资源领域的具体体现和应用。根据环
境治理理论，在现代市场经济体制国家，行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制这三
种方法和机制各有其特点和缺点、各有其适用范围和方式，并且相互依赖、相互补充，最切
实有效的调整方法和机制是将这三种方法机制综合运用的综合性调整机制即治理机制。我国
传统的环境管理制度是传统统治思想在环境领域的延伸，其主要依赖政府管理而忽视了公
众和社会的积极参与，但我国环境污染、资源破坏日益严重的现实表明，单独依靠政府环境
管理往往难以有效实现环境保护的目标。因此，治理理论一经提出就在环境保护领域迅速适
用，环境治理理论得以迅速发展。滨海湿地区域是当代社会的缩影，长期以来，我国在滨海
湿地保护管理中主要依靠政府管制，但受地方保护主义和唯经济发展思想的影响，面对经
济发展和湿地保护的矛盾，许多地区往往重视经济开发而忽视湿地资源生态系统的维护。例
如，黄河三角洲和辽河三角洲是我国胜利油田和辽河油田所在地，为了适应经济发展的需
要，近年来，油气资源开发活动日益增多，资源开发以及与之相关的井区、道路、通讯、输油
管线等建设活动不但占用大面积的滨海湿地，还对湿地造成严重污染，部分湿地因石油污
染而生物种类稀少甚至寸草不生。因此，在环境资源保护领域，政府的作用是有限的，单独