监测技术方面的困难，而迟迟未将其纳入空气质量标准和强制监测的污染物范围，据环保
部门的解释是，如果制定实施将

PM2.5 的纳入监测范围环境空气质量标准，将大范围超标。

①这种鸵鸟思维方式，极大阻碍了空气污染的治理。直至近些年空气污染事件频发，迫于公
众压力，

2012 年新标准将 PM2.5 纳入环境空气污染物基本项目范围，与新标准同步实施的

《环境空气质量指数（

AQI）技术规定（试行）》新增一氧化碳、臭氧和 PM2.5 为空气质量评

价因子。

 

　　（二）单一污染物、单一地区治理方式

 

　　我国城市空气污染治理长期以来采取单一污染物治理方式，如针对烟尘，设立烟尘控
制区，安装消烟除尘装置；针对二氧化硫，制定二氧化硫污染控制区综合防治规划，限制
高硫煤的开采和使用，重点治理火电厂污染，削减二氧化硫排放总量，防治化工、冶金、有
色金属等行业二氧化硫污染排放，大力研发二氧化硫污染防治技术和设备，在山东省、山西
省等部分城市进行二氧化硫总量控制和排污交易试点等；在氮氧化物成为一些特大城市主
要污染物时，开始进行机动车尾气污染治理，分阶段实施国家机动车排放标准等。单一污染
物治理方式对于由二氧化硫等一次污染物引起的空气污染有一定效果。然而新时期以灰霾、
臭氧为典型的空气污染，除了直接排入大气的工业粉尘、机动车尾气、道路扬尘等一次污染
源外，更多的是来自

CO、SO2、NOX、VOCS、NH3 等气态污染物在一定大气条件下，经过一

系列物理化学反应形成的二次污染。原有单一污染物治理方式已不能适应新形式下复合空气
污染问题。

 

　　以行政区划为主的单一地区治理方式，是我国环境行政管理体制的产物。我国《大气污
染防治法》规定，地方政府对辖区内的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区
的大气环境质量达到规定的标准。因此，我国城市空气污染治理以单一行政区自主治理的方
式为主。如北京于

1999 年以大气污染防治为重点，全面开展环境整治，分阶段采取多项大

气污染防治措施，推广燃煤锅炉改用天然气，对燃煤电厂进行脱硫、脱氮和除尘治理，调整
搬迁首钢，淘汰老旧机动车，实行全国最严厉的机动车排放标准等。然而，北京周边作为全
国两大重要煤化工集中区域的山西、内蒙古以及承接北京转移出去的相当一部分工业产能的
河北排出的污染物吞噬了北京的治污效果。北京频发的空气污染事件证明，在流动的空气面
前，局部性、区域性的努力难以取得成效。

 

　　（三）处罚过轻

 

　　我国对违反《大气污染防治法》的行为处罚力度过轻，不足以达到威慑的目的。对违反

《大气污染防治法》的行为，一般予以罚款处罚，且有上限限制，不得超过一定数额，最高

不得超过五十万元。对拒报谎报有关污染物排放申报事项，拒绝环保部门或者其他监督管理
部门现场检查或者在被检查时弄虚作假，不正常使用污染物处理设施或未经批准擅自拆除、
闲置污染物处理设施以及超标排放污染物等直接影响空气污染治理效果的行为，最高仅处
以十万元以下罚款，一般低于排污企业违法所得，造成企业宁愿交纳罚款也不愿遵照相关
规定进行排污。而且，处罚一般只针对排污企业，对相关负责人没有相应处罚的规定。处罚
过轻实际上助长了企业的违法排污行为。

 

　　三、治理机制

 

　　（一）区域联防联控机制

 

　　区域联防联控机制是治理区域性空气污染的有效手段。我国现阶段区域性空气污染，依
靠原有单一行政区各自为政的治理方式难以取得成效。区域联防联控的实践始于北京奥运会
前，为保障奥运会期间空气质量，北京市联合周边天津、河北、山西、内蒙、山东五省市在扬
尘、机动车、工业和燃煤污染方面采取治理和控制措施。通过六省市联动，实施各项污染控制
措施，奥运会期间，北京空气质量明显改善。此后，为确保上海世博会、广州亚运会空气质
量，环保部先后组织长三角、珠三角地区开展区域联防联控，取得积极成效。在总结北京奥