退耕还林政策思考

【摘要】退耕还林政策自

1999 年在陕西、四川、甘肃试点以来，到现在已历经十个年头。十年

来，退耕还林工程已成为涉及面最广、政策性最强、任务最重、群众参与程度最高的生态建设
工程

 ，为改善生态环境、调整农村产业结构、增加农民收入发挥了巨大作用。但一直以来，

没有人对我国退耕还林政策的合宪性与否作出过任何探讨。宪法是我国的根本法，其价值位
阶在我国处于最高，其他一切法律、行政法规、地方自治条例和单行条例、部门规章等都处于
宪法之下，不得同宪法相抵触；根据上位法优于下位法原则，行政法规、地方自治条例和单
行条例、部门规章等不得同法律相抵触。如果在论证过程中得出该政策违背宪法与法律的结
论，那么从一开始，它就会因违背宪法和法律而无效。因此，对该政策的合宪性审查变得至
关重要，但遗憾的是，我国至今还未建立起违宪审查制度，因此我们也只能就该问题提出
一些学理上的分析与探讨。我们旨在通过探索此政策在出台之初是否与宪法和法律相违背，
并且通过我们的分析研究得出其与宪法和一些法律相违背，因此它在最初确立时就缺乏合
法性基础的结论。

 

【关键词】退耕还林；违宪审查；位阶；合法性基础

 

【正文】

 

　　一、退耕还林工程

 

　　改革开放以来，由于中国工业的快速发展，对资源的掠夺性开采等造成了环境污染和
生态破坏等一系列问题，此时生态环境的重要性日益被提上日程。江泽民总书记于

1997 年

8 月 5 日作出“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示。1999 年 6 月又进一步提出“由于千
百年来的多少次战乱，多少次自然灾害和各种人为原因，西部地区自然环境进一步恶化，
特别是水资源短缺，水土流失严重生态环境越来越恶化，荒漠化年复一年加剧，并不断向
东推进。这不仅对西部地区，而且也对其他地区的经济社会发展带来不利影响。

”朱镕基总理

于同年观察了西南、西北

6 省（区），提出“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的综

合措施。随后，四川、陕西，甘肃

3 省于 1999 年率先启动了退耕还林试点工作，揭开了退耕

还林工程的序幕。

2004 年，退耕还林工程成为全国林业六大重点工程之一（其他五项重点

工程是天然林保护工程、

“三北”和长江中下游地区重点防护林工程、重点地区以速生丰产用

材林为主的林业基地建设工程、京津地区防沙治沙工程、野生动植物保护及自然保护区建设
工程）。

 

　　一些人认为，如果没有

1998 年特大洪灾以及国家的粮食过剩，退耕还林中“以粮代赈”

的政策就不会出台。甚至还进一步分析，朱总理提出

“以粮代赈”政策主要解决粮食过剩的损

失，同时起到改善生态环境，调整农林结构

“一箭双雕”的作用，实施这项政策国家财政支

出不会有实质性的增加

[1]。这样的分析有一定的道理。据统计，截止到 2007 年底，我国水