交给建设单位用于非公共利益的建设；或者说，原本为非公共利益的项目一经政府出面立
即变为公共利益。这样的逻辑显然是对

“公共利益”的最大讽刺。而这正是现行土地征收制度

对

“公共利益”的理解。[2]我国现行法律关于征地方面的规定存在相互矛盾的地方，给政府

征地权的行使留下了足够的空间，往往导致地方政府在巨大利益驱动下滥用征地权，甚至
引发了大量的征地冲突事件。全国

70%以上的上访案件和 67%的农村群体性突发事件均是

关于土地收益分配不合理问题的。

[3] 

　　（二）土地征用

“公共利益”的边界模糊，农地非农化范围无限扩大 

　　我国《宪法》规定，国家征地是

“为了公共利益的需要”，但是包括宪法在内的所有关于

土地征用的相关法规对

“公共利益”没有做出明确的法律界定，从而导致地方政府以公共利

益和国家建设的名义大量征用土地。我国被征土地有

91.34%是农用地，土地被征用后，用

于修路的占

29.11%，用于建工厂的占 28.49%，用于城镇建房的占 24.16%，用于建科技园

区的占

8.64%，其他用途占 9.6%。[4]当然，政府的征地行为不排除合法性，但公共利益的

模糊性和认定失真确实导致了部分土地资源的浪费和闲置。事实上，我国土地征收采用的原
则并不是国际上普遍采用的

“公共利益”原则，而是我国特殊的“制度需求”原则。我国的土

地征收制度实际是为了满足公共利益要求和制度需求的双重目标，其中大多数情况下是为
了满足制度需求。

 

　　二、农地主体模糊

 

　　（一）现行法规对农村土地所有权的主体未能做出明确的规定，或虽有所规定但与相
关法规存在矛盾

 

　　农村土地制度是农村经济制度的基础和核心，而农地的产权制度又是农地制度的核心。
新中国成立以来，我国土地制度的不断改革，但农村集体土地的产权至今仍然模糊。我国

《宪法》第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所

有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

《土地管理法》第十条规定：

“农民集体所有

的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分
别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织
或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组
织经营、管理。

”由此可以看出，我国《土地管理法》中的“集体”被界定为乡（镇）、村和村民

小组三级，出现了

“农民集体”和“集体经济组织”两个概念，而作为村民自治组织的村民委

员会又并不具有经营管理的职能，农民在事实上并没有对集体土地真正拥有处分权，家庭
联产承包责任制下集体所有制的农地所有权归农民集体所有，但这种集体所有制的土地所
有权主体并不明晰。

 　　（二）农村土地

“集体所有”边界不清，致使农民农地非农化收益

得不到全面保护

 

　　我国《土地管理法》第八条第二款规定：

“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国

家所有的以外，属于集体所有

”。但是，“集体”到底是指哪一级，法律规定则较为含糊不清

造成了农村集体土地所有权产权不明确。由此产生了诸多问题。如，土地征收时农民集体和
个人始终处于被动、弱势地位，对土地被征收及其丧失的土地所有权缺乏必要的知情权、参
与权、选择权。与此同时，农地的实际所有权却被各级行政主体多重分割。除村民小组、村、乡
可以对农地行使所有权外，县、市（或地区），省和中央政府也可以对农地行使分配权。从
农村集体土地所有权来看，法律上农民集体所有的土地为农民集体所有。但是，此处的集体
是

“村集体”、“村民小组”还是其他集体仍不清楚和稳定。1998 年修订后的《土地管理法》根据

历史上形成的农地占有情况，将集体所有权的主体分为三类：乡镇农民集体、村农民集体和
组农民集体，并分别由乡镇农村集体组织、村集体组织和村民小组经营管理所属土地。但却
没有明确规定

“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表

和执行主体的界限和地位；没有解决

“农民集体”与农民个人的利益关系。谁是集体土地真正