土流失面积达

356 万 km2，占国有面积 36.9

﹪，年流失土壤 50 亿吨。我国现有荒漠化土地

267.4 万 km2，沙化土地总面积 174.31 万 km2，分别占国有总面积 27.9

﹪和 18.2﹪，并以年

均

1.04 万 km2 和 3436km2 的速度在扩展。长江流域水土流失面积已由 50 年代的 36 万 km2

扩展到

56 万 km2，年土壤流失总量 24 亿吨。而在二十世纪九十年代末期的洪涝与水旱灾害，

加速了我国退耕还林的步伐。就我国的条件而言，粮食丰富，储备过多。为了稳定粮食市场，
我国粮食部门在亏损的条件下不惜以财政赤字收购，所以国家在一定时期内具备了退耕还
林的实力，在实际的推行过程中以补助粮食为主的做法不会给财政带来巨大压力，因此补
助粮食的做法具有一定的必然性和可行性。

 

　　二、探讨退耕还林与宪法和一些其他法律的冲突

 

　　（一）与宪法的冲突

 

　　宪法是我国的根本法，如果把国家的法律体系比作一个金字塔，宪法就处于这个金字
塔的顶峰，控制着整个法律体系的意义。宪法之下的任何法律规范都必须符合宪法。宪法之
下的任何法律法规都应该是按照宪法的文字或

“精神”制定的，但由于宪法文字或精神并不

总是那么清楚或具体，因而立法错误不是不可能发生

[2]。要使法律法规与作为金字塔顶的

宪法文字和精神不违背，各个位阶的法律法规不相冲突，就有必要对法律法规进行司法审
查，这样才能保持我国法律体系的统一性与完整性。

《中华人民共和国宪法》从

1982 年颁布

之后，进行了四次修改，分别是

1988 年、1993 年、1999 年、2004 年，根据退耕还林正式启动

的时间，我查阅了

1999 年和 2004 年宪法，退耕还林还在继续进行中，我认为考虑退耕还

林的法规政策和地方政府的做法，直接援引

2004 年宪法是可以的，况且在这些规定上，二

者之间没有差别。

 

　　宪法规定：《中华人民共和国宪法》第八条第一款：

“农村集体经济组织实行家庭承包经

营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，
是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的
范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。

”第三款：“国家保护城乡集体经济组织

的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。

”第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、

草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的
森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

”第十条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规

定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

”第十

二条第二款：

“　国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或

者破坏国家的和集体的财产。

”将这几条关联性法条结合起来解释，就会发现，农村集体拥

有法律所保护的农村土地所有权和一部分法律规定范围内的森林、草地、山岭、荒地等的所有
权。享有对一事物的所有权，根据通说，即包括占有、使用、收益、处分的权利。农村集体有在
农村集体的劳动者，有在法律规定的范围内自主经营的权利，这种自主经营权受法律保护。
而《退耕还林条例》第七条：

“国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关

部门采取措施，保证退耕还林中央补助资金的专款专用，组织落实补助粮食的调运和供应
加强退耕还林的复查工作，按期完成国家下达的退耕还林任务，并逐级落实目标责任，签
订责任书，实现退耕还林目标。

”第八条：“退耕还林实行目标责任制。县级以上地方各级人

民政府有关部门应当与退耕还林工程项目负责人和技术负责人签订责任书，明确其应当承
担的责任。

”从该条文可以看出，国务院针对每个省份下达退耕还林的任务，并且任务是逐

级下达，这样的话，针对一些地区等于下达了必须完成的任务，即每个地区每年都有一定