产权代表，无论是《土地管理法》还是《土地承包法》均未做出明确的规定，这就在理论和实
践中不可避免的造成农村集体土地所有者代表不明确，影响了征地中集体土地所有者依法
行使权利。农地所有权主体的模糊和缺位，剥夺了农民参与谈判的地位、资格、权利和机会，
致使农民不能在国家征地、社会保障、就业安置等方面获得与政府或开发商直接谈判的权利，
利益主体地位得不到法律的全面保护，农民的农地非农化利益受损是必然结果。

 

　　三、农地权能残缺

 

　　（一）农村集体土地权能法律界定不明晰，是农地非农化收益分配不公平的法律根源

 

　　在农村土地征用问题上，对农地非农化收益分配不公平的种种行为，归根到底，源于
农民集体土地的产权界定不明晰。从集体土地的处分权来看，经过

30 多年的不断改革和完

善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋
予农民。我国《土地承包法》规定：

“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权

流转

”，“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，但同时又规

定，土地承包经营权

“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者

其他方式流转的，应当报发包方备案

”。实际上又规定了集体对土地流转的干预甚至决定权，

这其实意味着集体依然是土地流转的真正主体，农民土地处分权受集体的制约和限制。但

《土地承包法》同样禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地，集体也在相当程度上失

去了土地处分权。最为根本的是，无论是集体还是农民的土地均不能直接进入土地市场进行
交易。

《土地管理法》第四十三条规定：

“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依

法申请使用国有土地

”，农民集体无权出让和转让其所拥有的土地，只能征为国有土地后，

由国家出让和转让。政府对国有土地行使审批权、转让权、收益权。这样，由国家法律规定引
致的农村土地发展权受限的结果是：土地所有者集体和农民不能合法享有土地的增值收益
土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的农地非农化收益被政府和用地单位分享。

 

　　（二）城乡二元分割的土地权能制度，是农地非农化收益分配不公平的制度根源

 

　　城乡二元分割的土地权能制度以及由此派生的政府垄断着农地非农化过程，是现行农
地非农化收益分配不公平最深层次的制度根源。从表面看，农民农地非农化收益受损是由于
土地补偿标准偏低和不到位造成的，实际则是内生于城乡分割的土地权能制度，即使能够
按照现行政策对农民实行充分补偿，农民农地非农化收益受损仍然是必然的。国家对集体土
地所有权的限制，使集体对其所有的土地并没有处分权，从而导致了集体所有权权能的缺
失：在土地征收关系上，集体往往听从于政府的安排，而没有独立的权利。有的学者将这一
问题归结为国家所有权和集体所有权的界限不清进而造成集体所有权被国家所有权吸收。在
征地实践中，集体所有权主体不清和立法将其授予村民委员会管理的现实，使得农民集体
失去了独立的利益代表。事实上，村民委员会难以充当农民集体利益的代表，在集体所有权
权能缺失、主体不清的情况下，农地非农化收益分配关系已演变为行政性的利益分配关系。
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　　（三）法定的农地他项权利种类较少，是农地非农化收益分配不公平的潜在根源

 

　　农地他项权利，是指农地所有权和农地使用权以外的各种土地权利。目前，我国法定的
农地他项权利种类较少。随着我国农地法治的完善和农地利用实践的发展，农地他项权利的
种类将会有所变化。国家对农村集体土地所有权的征收并不必然导致农村土地承包经营权等
农村土地他项权利的消灭，相反，农村土地他项权利人对其依法占有和使用的农村土地仍
然享有独立的请求权，特别是在农村土地承包经营权物权化的背景下，农村土地承包经营
权等土地他项权利更应作为土地征用标的予以独立对待，国家在征用农村集体土地所有权
应一并征收农村集体土地所有权之上所设定的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项
权利。否则，农地产权的结构将遭到破坏，农民的农地非农化收益分配将得不到有效保障。

 

　　四、农地补偿滞后