的指标量要完成，如果一个地区无法达到指标中下达的

 

　　任务量的退耕还林的面积，无疑就有一部分原属于达标耕地的土地被划入退耕还林的
范围。也就是说，在退耕还林的过程中，并不全是《退耕还林条例》第十五条第一款规定的三
项：（一）水土流失严重的；（二）沙化、盐碱化、石墨化严重的；（三）生态地位重要、粮
食产量低而不稳的。并且，这三项退耕还林的规定过于原则，没有可执行性。并且，《退耕还
林条例》第十六条第一款：

“基本农田保护范围内的耕地和生产条件较好、实际粮食产量超过

国家退耕还林补助粮食标准并且不会造成水土流失的耕地，不得纳入退耕还林规划；但是
因生态建设特殊需要，经国务院批准并依照有关法律、行政法规规定的程序调整基本农田保
护范围后，可以纳入退耕还林规划。

”这就无疑为侵占基本农田，将基本农田耕成林地草地

开了绿灯。在这样的情况下，《退耕还林条例》第五条第二款：

“退耕还林应当遵循下列原则，

政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益

”这个原则变成了一条空

文。如果说理论上的推测没有说服力的话，那么我们抽取

1999-2004 年全国水蚀区域中耕地

面积和退耕还林面积来说明此政策对耕地的影响：

 

　　表

1 各水蚀区域耕地面积和退耕还林的面积[3] 

　　项目西北黄土高原西南石质山区东北黑土区北方土石质山区南方丘陵红壤区

 

　　陡坡耕地面积万（

h㎡）178.7291.77.714.0145.3 

　　缓坡耕地面积万（

h㎡）565.0912.039.873.3340.5 

　　

1999-2004 年退耕还林面积万（h㎡）204.4186.665.795.3114.9 

　　全国坡耕地面积

1871 万 hm2，其中坡耕地（>25°）面积 608 万 hm2，1999-2004 年全

国总体退耕还林任务面积

667 万 hm2。根据国家林业局“十五”期间（2001-2005）退耕还林

的目标

“确保水土流失比较严重的陡坡耕地基本退下来”和生态优先的原则，退耕还林的任

务分配应当根据各省的陡坡耕地面积进行划分。同时，如各地区实施中依照坡度进行退耕地
的选择，则在当年任务面积下所有陡坡耕地可实现

“基本退下来”，且有少量缓坡耕地也可

退耕。但从统计数据上看，退耕还林任务面积分配相较各地区坡耕地面积显得很不均衡。西
北黄土高原、东北黑土区、北方土石质山区，其退耕还林面积都远远超过了其陡坡地面积。东
北 黑 土 区的 退耕 还林 任务 面 积 甚 至 是其 陡坡 地面 积 的 八 倍 以上 （ 分 别 是

65.7hm2 和

7.7hm2），则即使优先退耕的都是坡耕地，仍将会有近 26.7 万 hm2 的平地被退耕。除西南
的石质山区外，其他几个区域也存在着类似的问题。

2003 年，退耕还林的限制性规定相继

出台，在我们的实地调查走访中发现，其中的不少规定使不少村组退出了申请退耕的行列。
退耕要与荒山按

1：1 配套。但是湖南大多数农村，包括凤凰县山青水秀，植被覆盖率达

80%以上，已基本消灭了荒山，因此无法找到与之相配套的荒山，出现了无荒山可退的情
况。但在实际调查中发现，凤凰县林业局在其资料中称

“全县从 2001 年-2006 年，累计完成

退耕还林

30.4 万亩，其中退耕地造地 15.9 万亩，配套荒山荒地造林 13.0 万亩”明显不符合

实际。这种整齐划一的强行性标准容易导致地方政府造价虚报。因此，其合理性还值得商榷
[4]。 

　　（二）与其他法律的冲突