政府投资项目代建制浅探

 
 

    政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有
投资大、公益性等特点，为经济和社会发展作出了巨大贡献。但是，由于在项
目管理方式上存在问题，政府投资建设项目"三超"现象比较普遍，腐败事件时
有发生，投资效益往往不能最大化。 
   近年来，不少地方已经意识到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革
的必要性和紧迫性，开展了积极探索，取得了良好成效。这当中，比较成熟和
先进的一种方式就是对政府投资建设项目实行"代建制"。
　　一、项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM 制）。CM 制是业主委
托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、
采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理
人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师
和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用 CM 制进行项目管理，关
键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和
技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。
　　我们现在所说的代建制则是指项目业主（使用单位）通过招标的方式，
选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设
组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与 CM 制相比，无论是在代
理人的定义上还是在选择程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。
　　代建制与工程总承包和工程项目委托管理这两种在国际上广泛运用的现
代项目管理模式也有着很大区别。
　　目前，发达国家工程总承包的主要方式有：（ 1）设计-建造总承包
（Design-Build），承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工
期、造价全面负责；（2）设计-采购-施工总承包（Engineering Procurement 
Construction），总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、
试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，
并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术
服务；（3）交钥匙总承包（Turnkey），与 EPC 方式基本一样，但对试运行
需承担全部责任。
　　工程项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表
业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企
业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，如在项目决策阶段，
为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段为
业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。
　　代建制与以上两者的突出区别在于：代建单位具有项目建设阶段的法人
地位，拥有法人权利（包括在业主监督下对建设资金的支配权），同时承担
相应的责任（包括投资保值责任）。而不论总承包商，还是项目管理企业都不
具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。因而，项目使用
单位无法从项目建设中超脱出来。
　　二、长期以来，我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基
建班子（如基建办、工程指挥部等）进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应
有的建筑技术和工程经济等相关背景知识，不完全清楚投资规律和基本建设