在改革开放之前，我国城市土地分散利用均是通过划拨方式进行的。①随着市场经济体制
的逐步建立和完善，出让方式已成为目前取得国有土地使用权的主要方式。但由于旧体制
下形成的划拨土地仍然由原产权单位继续使用，加上目前有关法律规定的国家机关用地，
军事用地，城市基础设施用地，公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等项目
用地以及法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府批准，仍可以以划拨方式
取得，②由此便形成土地使用权安排的双轨制，即出让土地使用权和划拨土地使用权同
时存在。

“

”

　　土地划拨相对于土地出让而言，虽然历史 悠久 ，但长期以来对划拨土地的相关法
律问题缺少深入的研究，以至于无论在理论上还是在实践中对划拨土地使用权都存在许
多模糊甚至错误的认识。澄清这些错误的认识，还划拨土地使用权以本来面目，并赋予其
不同于计划经济时代新的内涵，是市场经济体制下的新要求。为此，本文希望通过对相关
法律问题的探讨，起到抛砖引玉的作用。

 

　　一、 划拨土地使用权的取得是无偿的吗？

　　出让土地使用权的取得是有偿的，而划拨土地使用权的取得具有无偿性。③这是长期
以来的通说，笔者尚未发现有人对此提出异议。但是，这一命题却是经不起推敲的。

　　首先，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条的规定：土地使用权划
拨，是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付
其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。这一规定是迄今为止
在立法层面上对土地使用权划拨这一概念所作的最权威的定义。根据这一定义，取得划拨
土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的
补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿
交付给土地使用人。对第一种情况而言，划拨土地使用权的取得显然不能说是无偿的。

　　其次，在现实中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土
地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。例如根据广州市人民政府 1988 年
颁布的《广州市市区划拨建设用地拆迁房屋动迁工作管理规定》，划拨建设用地拆迁房屋，
由建设单位（用地单位）负责搬迁、安置、补偿。根据该规定，在广州市区取得划拨用地使
用权都必须支付土地开发成本。

　　最后，通过比较取得出让土地使用权所支付的费用与取得划拨土地使用权所支付的
费用，可以发现两者在某些情况下非常接近甚至完全相等。根据财政部《国有土地使用权
出让金财政

财务管理

和会计核算暂行办法》第六条的规定，土地出让金的构成包括土地开

发费用、业务费用和土地净收益。土地开发费用就是由对原土地所有人或使用人的补偿、安
置费用构成；业务费用即进行土地开发的业务性支出，主要包括勘探设计费、广告费、

咨

询

费、办公费等；土地净收益就是政府通过土地开发所获得的收益。土地出让金通过协商

或市场竞价确定，不同的地块土地开发费用在出让金中所占的比重有较大的差别，如果
地段较差（比如偏远的郊区）或土地开发费用很高（比如旧城改造项目），出让金非常
接近甚至等于土地开发费用。在这种情况下，以出让方式和以划拨方式取得土地使用权所
支付的费用相差无几。

　　有学者认为，即使划拨土地使用权人支付了征地补偿费用（土地开发费用），该费
用也不属于土地使用权出让金范畴，因而划拨土地使用权仍然属于无偿取得。④但该种观
点回避了土地使用者支付的土地开发费用到底属于什么范畴这一最核心的问题，因而难