城市土地是最大的存量资产，是城市经济运行的载体，是城市建设与发展的重要物质基

“

”

础，也是 经营城市 发展战略的重要支持基础。城市土地制度建设是我国土地制度建设的
重要组成部分，也是我国经济体制改革的主要内容之一。搞好城市土地制度建设，不仅有
利于我国经济体制的改革与完善，而且有利于我国城市化建设步伐的加快，同时对全面
建设小康社会具有积极的推动作用。建国之后，尤其是改革开放以来，随着社会主义市场
经济体制的建立，我国的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但总体来说，与城市化进
程还很不适应。目前仍然存在着诸多问题需要认真研究。

　　一、城市土地所有制变革：

　　产权界定与土地资产的保值增殖 1949 年以前，我国土地基本上实行的是私有制。由
于商品经济不发达，城市的数量和规模都比较小，因而城市土地在国土面积中所占的比
重很小。然而，仅此很小的一块土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商业者、个体劳
动者、城市居民和外国人手中。新中国成立后，我国政府着力推行城市土地国有化：

　　（1）没收外国人、封建地主和国民党政府在城市中的土地，强制使之变为国家所有；

　　（2）用赎买、国家经租和公私合营的办法（带有较大程度的强制性和不等价、有限期
的特点）将私营工商企业、房地产公司和房地产业主的城市房地产收归国有；

　　（3）以城市建设征用土地的方式强制、低价将农村的非国有土地转变成国有土地；

　　（4）以立宪的方式宣布全部城市土地归国家所有，从而完成了城市内部少量集体和
个人所有的土地向国有产权的无偿转移。

　　从 1949 年到 1982 年，中央政府着力推行城市土地国有化政策，使我国城市土地产
权制度发生了根本性的变化，并最终形成了城市土地单一的国家所有的产权结构。这种土
地所有制形式与整个生产资料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上为国家的基本建
设、政治稳定奠定了最重要的物质基础。但是这种单一的土地所有制形式，随着时代的发
展，逐渐成为经济发展和城市建设的制约因素。

　　1982

“

年通过的《中华人民共和国宪法》规定： 城市的土地属于国家所有，农村和郊

区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属

”

于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。但到
了 1987 年，深圳市政府以定向协议的方式出让了中国第一块商品土地的使用权，此后又
以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。1990 年国务院发布《中华人民共和国城镇国有
土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了
明确规定。1998 年通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国
家土地，应当以出让等有偿方式取得。

　　如果说城市土地由私有（个体）转变为国家所有，是一个历史性的转折或革命的话，
那么城市土地由无偿占有到有偿使用，则是又一次历史性转折或革命。归国家所有的土地
以有偿的形式出租或转让，是商品经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。马
克思讲过，地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。土地本来是没有价值和价格的。
但是当存在土地所有权且土地所有权需要以经济形式来表现自己时，地租的出现就成为
一种可能。我国城市土地收取的地租，一方面来源于建筑物的垄断价格，另一方面来源于
建设用地的高额地租。过去我们无偿划拨土地从一定意义上说是不符合经济运行规律的。
现在实行城市土地有偿使用，这既是土地所有权的实现形式，也是国有土地价值的具体