养老保障制度改革

 　　 一、养老保障制度转轨的关键是老职工的养老金来源问题

　　根据我国的基本国情以及建立社会主义市场经济体制的总体要求，我国职工养老保障
制度应当从传统的以受益为基准、养老金现收现付体制改革为基金预筹积累的个人帐户制度，
这已经成为社会各界的普遍共识，并且在党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济
体制若干问题的决定》中也得到了比较明确的体现。

《决定》明确指出，在职工养老保障问题

上，要

“实行社会统筹和个人帐户相结合”。

　　对新参加工作的职工来讲，通过个人帐户进行养老金预筹积累是没有问题的。但无法回
避的问题是，目前已经离退休的职工没有养老金积累，目前在职但在实施个人帐户制度以
前参加工作的老职工在过去的工作年限里也没有养老金积累。而他们的养老问题又是必须予
以保证的，因为按照旧体制下的低工资、高福利政策，他们的养老金已通过

“预先扣除”转化

为过去的政府收入并凝固在国有资产当中，政府则承担对他们的养老保障义务。更进一步讲，
旧体制形成了政府对老职工隐性养老金负债，这是必须偿还的。

　　老职工养老金来源理论上可能的解决方式有二，一是实行

“新人新办法、老人老办法”，

即对新职工实施基金积累的个人帐户制度，对老职工则继续通过现收现付的办法，让目前
的企业和年轻职工缴费解决；二是由政府统一对老职工的养老金来源作出专门处理。

　　实行

“新人新办法、老人老办法”问题很大。第一，对老职工负有养老保障责任（事实上

是负债）的是政府，因此，如果政府不承担责任，转而继续让年轻职工承担义务是不合理
的。第二，即使不考虑合理性问题，仅从财务上看，也行不通。目前在全国范围内，已退休
职工的退休金大约占在职职工工资总额的

16

—18%，随着今后更多老职工进入退休年龄，

这种负担比例还会进一步提高。如果通过企业缴费完成对

“新人”进行养老金积累和对“老

人

”养老的双重任务。即使考虑新制度中的个人缴费因素，所需的企业缴费占职工工资总额

的比重也要达

30%左右。这是企业无法承受的。

　　因此，要想真正实现养老保障体制转轨，必须对老职工的养老金来源作出专门处理，
即由政府统一偿还旧体制形成的对中老年职工的养老金负债。根据智利等国家的实践经验，
顺利实现社会保障体制转轨的关键就在于由政府妥善解决了旧体制遗留的中老年职工的养
老金权益问题。否则，转轨无法进行。

　　二、

1995 年 3 月的改革方案无法实现《决定》提出的改革目标

　　为落实《决定》提出的改革要求，

1995 年 3 月，国务院发布了《关于深化企业职工养老

保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体操作方案，即实施办法之一和实施办法之二。