社会保障制度的建设与发展

新中国的社会保障制度，是逐步建立起来的。它虽然与历史上的社会保障实践有着渊源

关系，却又与旧中国的社会保障制度无直接继承关系。考察社会保障制度５０年来的实践，
可以划分为如下五个时期：

　　一是创建时期（１９４９

—１９５６）。这一时期以１９４９年９月通过的《中国人民

政治协商会议共同纲领》为最基本的法律依据，以１９５１年政务院颁布的《劳动保险条例》
为重要标志，加上此前建立的优待抚恤制度，以后施行的救灾救济、公费医疗政策和国家机
关工作人员退休、退职制度等，到１９５６年时已初步创立了以国家为责任主体的社会保障
制度。这套制度对于医治战争创伤、巩固新生政权和稳定社会秩序起到了重要作用。

　　二是调整时期（１９５７

—１９６８）。这一时期为适应新形势的发展，中央决定对社

会保障制度进行调整与完善，国务院为此先后颁行了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、

《关于精简职工安置办法的暂行规定》等，卫生部、劳动部、内务部等亦发布有关决定，对公

费医疗、劳保医疗、农村五保保障和军属优待制度等进行相应的调整。其成效是退休制度趋向
正常化、社会保险覆盖面扩大，但因受当时政治上日益趋

“左”和经济波折的影响，对社会保

障的调整任务并未完成。

　　三是挫折时期（１９６９

—１９７７）。“文化大革命”使新中国的社会保障事业遭受了

重大挫折。以１９６８年底撤销主管救灾救济、社会福利等事务的内务部为起始标志，１９
６９年财政部发布的《关于国营企业财务工作中的几项制度的改革意见》更造成劳动保险从
此失去统筹机能并蜕变为企业或单位保障制。作为企业职工劳动保险统筹管理部门的工会组
织亦被停止活动，其直接后果就是企业办社会和社会保障单位化，并最终使我国的社会保
障制度成了相互分割的板块结构状态，即国家保障制、企业保障制和乡村集体保障制三个相
互封闭、脱节的板块组成的社会保障模式。

　　四是修补时期（１９７８

—１９９０）。党的十一届三中全会的召开，为扭转社会保障

领域的混乱状态创造了较好的政治、社会条件。１９７８年五届人大决定重新设置民政部，
结束了全国社会救济、社会福利、优抚安置事务无主管部门的局面；国务院则先后颁行了《关
于安置老弱病残干部的暂行办法》、

《关于工人退休、退职的暂行办法》、

《关于军队干部离职休

养的暂行规定》、

《退伍义务兵安置条例》、

《军人抚恤条例》等法规，有关部门亦制定了《农村

合作医疗章程（试行草案）》等；同一时期，还在部分地区开始了国有企业职工待业保险、
集体企业职工养老保险及救灾保险等的改革试点。但就社会保障制度整体而言，这一时期所
做的工作主要是为了解决历史遗留问题和恢复正常的退休制度，是对挫折时期造成的某些
后果进行挽救性的修补。

　　五是创新发展时期（９０年代以来）。随着经济改革的不断深化，建立社会主义市场经