环境影响评价的正当性解析

【摘要】环境影响评价必须有公众参与才能为其提供正当性，但现有的制度安排未能解决公

众参与的实质正当性问题，公众参与环节往往流于形式。通过研究公众的范围选择、公众参
与的方式以及听证主持人和专家的独立性等问题，提出当前需要改进的建议。

 

【关键词】环境影响评价；公众参与；正当性

 

【正文】

 

　　我国自

20 世纪 70 年代末实施环境影响评价制度以来，至今已有 30 余年历史，早期的

环境影响评价制度主要是依靠环境保护主管部门负责组织审查和批准建设项目的环境影响
评价，

{1}P38 对公众参与问题未能给予足够的重视，自 2002 年《中华人民共和国环境影响

评价法》（以下简称《环境影响评价法》）颁布以来，公众参与环境影响评价的问题以及争议
开始备受关注，环境影响评价结果的公正性，环评许可的公信力也屡次遭受质疑。环境问题
因牵涉广泛的利益冲突以及环境行政频频决策于未知之中，在性质上必须借助公众参与来
增强其决策的正当性。然而，在整个环评许可的过程中，除了开发单位、项目主管机关和环
境保护主管部门以外，究竟哪些机关、团体、居民能在哪一阶段以何种方式参与以及参与的
效力如何，等等，一直是最棘手的问题，从而造成环境影响评价制度之公众参与的困境，
这种困境体现在诸如

“云南怒江水电建设规划与项目争议案”、“六里屯垃圾焚烧发电厂纠纷

案

”以及最近出现的广东番禺垃圾焚烧发电厂等诸多案例之中。 

　　一、环境影响评价之公众参与程序检讨

 

　　我国《环境影响评价法》关于引入公众参与的规定，在参与阶段上是具有瑕疵的。从
1996 年颁布的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第 13 条和同年修正的《中华人民共和
国水污染防治法》的第

13 条内容看，都有

“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单

位和居民的意见

”这样的规定，这可以促使环境行政主管部门在对环境影响报告书进行审查

批准时，能顾及到项目周围居民的意见。但

2002 年通过的《中华人民共和国环境影响评价

法》，作为环境影响评价的专门立法，在强制性地规定环境影响报告书的

7 项内容中，却没

有上述两法所强调的

“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的

规定。尽管《环境影响评价法》在第

11 条中规定有

“专向规划的编制机关对可能造成不良环境

影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，
或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见

……并应当在

报送审查的环境影响报告书附具对意见采纳或者不采纳的说明

”的条文，但环境影响报告书

已经制作完成了，其是否对周围居民产生了影响，是否涉及了公众的环境权益已经由专向
规划的编制机关在环境影响报告书中

“全权认定”了，其报批前再搜集居民的意见又有多大

价值呢？同理，该法第

21 条针对建设项目的环境影响评价也规定了

“建设单位应当在报批

建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专