摘

 要：各地在响应

“城乡建设用地增减挂钩”政策号召时，探索出了适合本地的发展模

式。在引导

“农民上楼”的过程中，山东、浙江、重庆、成都、江苏等地的实现方式颇具特色，这

些因地制宜的地方政府政策既具有特殊性，又存在制度上的相似性。在介绍这些模式的基础
上，从制度上对其进行了比较，以促进农民非农化实现模式的进一步探索。
　　关键词：城乡建设用地；农民非农化；模式
　　中图分类号：

D422.64 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2012）02-0011-05

　　

“十二五”期末，我国人口总量将达到 13.9 亿左右，城镇人口将首次超过农村人口突破

7 亿。

“十二五”时期，我国人口将发生重大转折性变化。发生这种转变的原因在于农民“市民

化

”。它表现为：农村人口地理位置的转移和职业的改变，以及农村人口向城市人口转化的

过程中，逐渐融入城市并不断被城市生活文明所同化，逐渐缩小乃至消除城乡生活差别，
实现城乡融合的过程。

[1]实现这种转变的原因之一就在于国家所推行的

“城乡建设用地增减

挂钩

”政策，即依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即

拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通
过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实
现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目
标。

[2]该政策的落实将城乡发展相结合，推动了农民

“非农化”的进程。2004 年，国务院颁布

《关于深化改革严格土地管理的决定》，制定了关于

“农民集体所有建设用地使用权可以依法

流转

”的规定，强调：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用

地使用权可以依法流转。

”这一政策又为农村土地流转找到了合法依据。因此，为了实现土地

节约集约利用，各地开始积极探索适宜的办法，为农民走出农村、进入城
　　市提供了蓝本。
　　一、农民

“非农化”的几种模式

　　作为一种身份而言，与

“农民”相对的是“市民”。相比之下，农村的各方面条件落后于

城镇，因而跳出

“农门”成为“市民”是多数农民世代的梦想。先前，他们将读书作为“进城”

的唯一途径，如今，通过放弃其扎根的土地也可以实现这一目标，其中，山东、浙江、重庆、
成都、江苏等省市推行的农民

“非农化”模式尤为夺目。

　　（一）山东模式：撤村建社区
　　撤村建社区就是把原来基层行政单位

——村撤掉，打破之前村的地域限制，使农民集

中居住在合并建立的农村社区，并完善相关的公共设施和服务，让农民不但过上城里人的
生活，也享受和城市居民同样的公共服务和社会保障。
　　

2007 年，山东诸城把原来的 1249 个行政村按照地域相邻、习俗相近的原则，以两公里

为半径规划建设为

208 个农村社区，形成

“多村一社区”模式。山东淄博、临沂、济宁、德州、聊

城等地也都部分推行了

“撤村改社区”。做法之一是政府先投资建设农村社区居民楼，农民以

宅基地置换的方式进行购买迁入，即

“先建后迁”。做法之二是鼓励当地有经济实力的企业，

先垫资兴建农村社区住宅楼，行政村以村集体资产并入企业的方式进行购买、置换，即

“先

建后换

”。2008 年 5 月 1 日，诸

　　城市政府出台了《加快农民居住向农村社区中心村聚集融合暂行办法》，规定：农民需
新建或翻建房屋，经审查符合宅基地建房规定的，一律到所在乡镇（街道）、开发区中心村
规划居住区建设。非中心村一律不再审批新建或翻建宅基地住房。农民在本乡镇（街道）、开
发区范围内

,可以跨社区到中心村建房或购房。

“先建后迁”、“先建后换”成为山东省农民“跳

农门

”的主要模式，未来几年将有 70%的农民居住到社区中心村，节约了大面积的农村耕地。

　　（二）浙江模式：两分两换
　　

2008 年 5 月，在浙江省嘉善县委县政府多方面的调研、论证下，该县开始实行以

“两分

两换

”为模式的土地改革，对全省其他市、县起到示范效应。所谓“两分两换”，就是按照“土