体现。实践证明，实行城市土地有偿使用既有利于国有资产保值增殖，也有利于国有资产
的良性循环，直接受益于市政建设。

　　按法律规定我国城市土地属于国家所有，但这里有些问题需要认真研究。如城市土地
归国家所有，这里的国家是单指中央政府？还是包括地方政府？在这个问题上法律规定
或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之间经常发生激烈的碰

“

撞和摩擦。表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及越来越多的地方政府直接参与的 土

”

地违法案件 。由于土地多分散在各地，因而土地开发利用、出让转让只能由地方政府实施。
这就使地方政府在行使土地的所有权时具有明显的效率优势。近年来，我国城市土地利用
之所以趋于好转，其原因就是地方政府有积极性。

　　中央政府如何行使对城市土地的所有权？中央政府与地方政府如何划分产权？这是
一个现实问题。这里涉及到一个土地产权的人格化问题。这几乎是公有制形式存在的一个
共性问题。我们通常说的城市土地的国家所有，实际上是国家在代理全体人民行使对土地
的所有权。虽然全体人民理论上可以按人数均匀地拥有国有土地的所有权，但谁都没有实
际上的支配权。为此，我们必须明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位，进一步明
晰土地产权的内涵，将土地产权进一步分解为所有权、占有权、开发权、收益权、转让权、租
赁权、赠与权、抵押权等，并对每一项权利加以明确界定。如将所有权、出售权归中央政府；
占有权、开发权归地方政府。收益权由中央政府与地方政府按比例分成等等。在此基础上决
定将哪些权利在多大程度上和多长期限内赋予土地使用者，并保留对这些安排进行调整
和最终处置的权利。这样将为解决国家所有权和使用者使用权之间的冲突和纠纷提供明确
的评判标准。

　　通过明确产权，使城市政府在配置土地时的行为更加长期化。通过严格的土地利用规
划以及公众参与的办法对城市政府的权力进行约束，使土地资源配置能够反映国家和社
会的利益。允许城市土地所有权在政府与企业、个人之间的反向流动，实现城市用地产权
的多元化；充分发挥土地市场在城市土地资源配置中的基础性调节作用；在价格机制和
政府合理的公共政策作用下实现高效和可持续利用。避免开发公司凭借特权低价甚至无偿
从政府手中得到土地，通过开发后加价出售大发横财，占有了本应属于政府收入的地租。

　　对原有无偿划拨土地的土地使用者如国家机关、军队、学校、国有企业等变相以土地入
股分成、出地合建住宅分成、转租转卖等经营行为进行有效的遏制。可明确土地无偿无期使
用的最后期限，到期由政府依据评估价格逐一与使用单位签订用地合同，补交土地出让
金。补交困难的可采取缓缴、逐年收缴，甚至政府土地使用权入股的方式，全面实行土地
租约制，推动城市土地资源的合理配置。

　　二、城市土地管理体制改革：

“

”

　　 三权分离 与使用权的出租和转让土地制度可以从广义和狭义两个方面来理解。广义
的土地制度，泛指与土地所有、土地使用、土地管理、土地利用技术等有关的一切制度。狭
义的土地制度，是指土地经济制度及相应的土地法权制度。前者可以所谓土地经济制度，
它是人们在一定社会形态下在土地利用中形成的土地关系的总和。它属于社会经济基础的
组成部分。后者可以所谓土地法权制度，它是人们在土地利用中形成的土地关系的法权体
现，它是社会上层建筑的组成部分。马克思曾经说过，法的关系的内容是由经济关系决定
的，它不是凭空产生的。土地经济制度是土地法权制度形成的基础，它决定土地法权制度；
而土地法权制度对土地经济制度具有反映、确认、强化、保护的功能。完整的土地经济制度，

“

”

包含土地所有制、土地使用制、土地国家管理制度。我们所说的 三权分离 是指土地的所有