　　因此，综合理论界和实务界的许多声音，应当将全部抽象行政行为纳入行政复议受

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案范围。这样以来，当事人对诸如限行令等有争议的红头文件，将来有望直接申请行

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政复议，而不必等到违反该红头文件被处罚之后。需要指出的是，要保证抽象行政行为

纳入行政复议范围的可行性，还需要对抽象行政行为本身进行更明晰的界定。

　　（二）行政机关的内部行政行为纳入行政复议范围的可行性
　　2005 年，据媒体报道，刚被商务部录用为公务员一年的唐女士因为怀孕，被商务部
决定取消公务员录用资格。唐女士对这一人事处理决定不服，将商务部告上北京市东城区
人民法院。但法院裁定驳回她的诉讼请求，法院认为唐女士属于商务部录用公务员，人事

处理决定并不属于法院管辖范围，应向政府有关人事部门申诉。
　　我国现行行政复议制度，将行政机关作出的人事处理决定等内部行政行为，排除在
行政复议审查范围之外。如果公务员对人事处理决定等内部行政行为不服，按照现行《行
政诉讼法》不能起诉，按照现行《行政复议法》也只能向上级申诉。接到申诉后，上级机关
处理申诉并没有法定的程序，可以作决定，也可以不作决定；而人事处理决定等涉及公
务员的切身利益，将其排除在行政复议审查范围之外，剥夺了公务员作为公民的救济权
利。从其它国家的经验看，行政机关的内部行政行为大多属于应该纳入法律解决渠道的争

议。因此，应把人事处理决定等内部行政行为纳入行政复议范围。

　　三、关于加大对行政不作为争议的救济力度
　　按照现行《行政复议法》，行政不作为的行政复议救济范围仅限于侵犯个人利益的具
体行政行为，并没有完全反映人民群众的意愿。目前，理论界和实务界的共识是，应加大

解决因行政不作为引发争议的行政复议救济力度。
　　据媒体报道，近年来行政不作为的事例屡见不鲜。例如，食品药品监督管理上存在的
行政不作为，刑事案件该立案的不立案，等等，都是行政不作为的具体表现。而自从行政
问责制推行以来，有的行政机关有意不履行或不正确履行职责，以避免承担行政责任，

使得政府部门行政不作为的比例有所增加。
　　对这些行政不作为，不仅是简单问责的问题，还应把其纳入行政复议的范围。加大对
行政不作为复议的救济力度，应考虑引入保全措施。只要有公民申请复议，无论最终结果

如何，行政机关应立即启动保全措施，及时履行申请人要求履行的相关职责。

　　四、关于推行行政复议委员会模式
　　长期以来由于审理方式、程序设置等方面存在一定的弊端，人民群众对行政复议存在
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暗箱操作、官官相护的疑虑，致使大量行政纠纷游离于法律途径解决之外。对此，自

2008 年 8 月起，国务院法制办组织开展行政复议委员会的试点工作，不断扩大试点范围，
推动行政复议权限相对集中，鼓励采用听证审理、调解和解结案等办案机制，在有效化解
行政纠纷、维护公民合法权益、提高行政复议效率、提升政府公信力、促进社会稳定方面发

挥了积极作用。行政复议委员会制度的推行，正在明显打消人们对行政复议的种种疑虑。
　　截至 2011 年底，行政复议委员会试点工作已扩大至全国 19 个省市区 108 个单位，行
政复议的社会认知度和群众满意度都有较大提升。例如广东省中山市的行政复议委员会，
两年多时间共办理行政复议案件 770 件，比试点前十一年办理案件的总和还多，而全市
2011 年到省里上访的人次与批次分别下降 74.9%和 64.5%

。

　　在试点工作中，大体上形成了三种主要的行政复议委员会模式：一是全部集中模式，
即将行政复议权由原来分散于政府各部门，改为全部集中到政府设立的行政复议委员会
统一行使。目前这种模式在县一级采用较多；二是部分集中模式，即部分部门的行政复议
权由行政复议委员会集中行使，目前大多数试点单位采用这种模式；三是合议委员会模
式，这是北京、上海等地采纳的模式。例如，2011 年 10 月上海市决定首先在市政府层面试