业统筹走向社会统筹

;二是从单一的现收现付制走向现收现付制和基金制相结合的统账结合

模式

;三是扩大了养老保险的覆盖面,将非国有企业纳入养老保险体系;四是适当调整了缴费

率和养老金的替代率

,纠正了养老保险体系在精算上的失衡。而改革的目的在于顺应经济体

制改革的需要

,营造公平竞争的市场环境;解决养老保险的可携带性问题,疏通劳动力流动障

碍

;应对人口结构不利变动对现收现付制的挑战,削减养老保险制度的代际再分配功能;等等。 

    二、当前存在的主要问题及其原因 
    尽管已有的研究从理论上论证了多支柱模式的优越性,以及通过模拟研究

②论证了我国从

现收现付制向基金制转型的现实可行性

(World Bank, 1997;Yan Wang,et al.,2000),[1-2]但现行

养老保险体系在运作过程中还是出现了许多预期之外的问题。

 

    1. 个人账户

“空账”规模巨大,部分积累制名存实亡 

    由于现行的部分积累制是在现收现付以及没有任何基金积累的基础上建立起来的,这就要
求当前工作的一代不仅要承担上一代的养老责任

,还要为自己积累养老金,由此带来了巨大的

转型成本。

 

    对于改革之时已经离退休的

“老人”、工作期间经历制度转换的“中人”以及改革之后才参

加工作的

“新人”来说,目前的养老保险制度采取“老人老办法,中人中办法,新人新办法”③进

行区别对待。即已经离退休的

“老人”的养老金待遇保持不变,他们的养老金用每年收缴的社

会统筹基金支付

;对于

“中人”, 新制度规定将其在改革之前的工作年限视为缴费年限,他们所

享受的养老金待遇与他们在改革之后缴纳的养老保险费的差额也由社会统筹基金支付。这样

,

“老人”和“中人”的养老金来源就成为一笔“历史债务”(即转型成本),如国务院体改办 2000 年
测算的结果为

67145 亿元(何平,2001)。[3] 

    现行部分积累制的养老保险制度在实际操作中,由于养老保险费的实缴数额未能达到预期
的目标

,统筹账户的基金不足以支付现有退休人员的养老金,因此个人账户的基金几乎全部被

挪用来支付退休人员的养老金

,从而形成个人账户的

“空账”现象,即个人账户只是一个名义账

户。在名义账户下

,资金的回报率是由政府规定的,而不是实际的投资回报率。这样,从根本上

看

,现行养老保险体系仍然是现收现付制。 

    2. 缴费率相当高,企业和工薪阶层负担沉重 
    我国养老保险缴费率(平均养老保险费与平均工资的比率)目前已经达到比较高的水平,从
1991 年的 16%增加到目前的 24%,远远高于世界平均缴费水平(为 10%),甚至高于国际警界线
(20%)。根据对 OECD 24 个国家社会保障缴费率的统计,只有丹麦(24.55%)、意大利(29.64%)、
荷兰

(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等 5 个国家的社会保障税高于中国(孙祁

祥

,2001)。[4] 

    尽管企业可以通过降低工资基数的方式向职工转嫁部分社会保险费(转嫁能否顺利实现取
决于劳动力的供给和需求弹性

),但过高的缴费率无疑将提高企业的经营成本,并形成缴费企

业与未缴费企业之间的不平等竞争。而在现行制度下

,企业职工除了须缴纳

“四金”(住房公积

金、养老保险金、医疗保险金、失业保险金

)以外,还须缴纳不菲的个人所得税。在这种情况下,

实现现收现付制养老保险体系再分配功能的资金来源和个人所得税的收入

,实际上大部分来

源于工薪阶层。这种状况对于培育中产阶级

,改善我国居民的收入分配结构是不利的。 

    如果说西方国家的高缴费率主要缘于提供了过高的社会福利,即所谓的

“福利病”(同工资

一样

,社会福利水平具有很强的刚性),我国的高缴费率则主要在于庞大的转型成本

——企业

拖欠、逃避缴费现象严重

,覆盖面、参保率难以提高,以及过高的替代率等原因造成的养老保险

资金缺口。理论界热衷于探讨的老龄化问题

,事实上并非造成高缴费率的重要因素,而这恰恰

更增加了人们对于老龄化将带来的高赡养率的担忧。

 

    3. 企业拖欠、逃避缴费现象严重,扩大覆盖面举步维艰 
    当前企业拖欠、逃避缴纳养老保险费的情况非常严重,近几年来养老保险基金的收缴率呈