以命令、控制为基本特征的行政强制机制，也即行政调整机制。例如，《环境保护法》
（

1989）第 37 条规定：

“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的

设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，
并处罚款。

”《海域使用管理法》（2001）针对海域使用权的取得规定了申请和审批程序，对

于非法占用海域的，规定了责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得等处
罚措施。

《辽宁省湿地保护条例》（

2007）第 28 条针对各种违法行为规定由湿地保护主管部

门责令停止违法行为并给予处罚行政强制机制对于滨海湿地的保护管理不可或缺，但其主
要是对人们利用资源的行为施加的一种外在约束，难以形成有效的内在激励，这种传统的
行政调整机制在滨海湿地管理中已经显示出种种不适。

 

　 　 第 一 ， 传 统 的 行 政 调 整 机 制 无 法 应 对 以 不 确 定 性 和

“ 有 组 织 的 不 负 责 任 ”

（

organizedirresponsibility）为特征的风险社会时期。滨海湿地本身具有复杂性和综合性，对

湿地进行经济、生态价值评估也需要较高的技术条件，公众对于滨海湿地环境污染、生态破
坏、资源耗竭的发展趋势和危害程度的准确信息，以及社会应对滨海湿地环境危机的行为和
措施所产生的后果等信息，不仅所知甚少，而且在已经掌握的有限的信息中，也存在着很
大的不确定性，因此，在滨海湿地保护管理中，人们往往寄希望于当地政府。但是，涉及我
国滨海湿地开发、利用、保护、管理的政府机构很多，这些政府机构关系错综复杂、分工相当
精细，各种组织在处理湿地风险的过程中总是想方设法以此事与本组织无关或我们在这个
过程中只是一个次要的参与者为理由来回避自己的责任问题，其结果往往是由于

“有组织的

不负责任

”而根本无法查明谁该负责。大量事实说明，政府管理本身存在难以避免的失误，

在政策制定、制度安排等方面的失效常常遭人诟病。例如，沿海地区

20 世纪 70 年代前后的

填海造田，

80 年代以来的开发港口、建设公路和各类临海工业园区等行为，占用了大面积

的潮间带湿地和潮下带湿地，导致湿地面积迅速减小。更为严重的是，在滨海湿地区域的开
发、利用、管理中，有不少行为是属于有组织的不负责任，即在政府的领导或组织下，打着
发展经济、脱贫致富的旗帜进行不当活动甚至是有害行为。例如，在建设上海崇明东滩鸟类
自然保护区的初期，当地旅游管理部门就在保护区外围设立了东滩湿地旅游观光站，并修
建了一条长约

50m 的封闭木栈道，用牛舢板等交通工具进入保护区滩涂湿地[3]，造成湿地

的严重破坏。在这种情况下，政府便成了风险的制造者和生态的破坏者，为了解决这类问题，
就必须培育和发展市场调整机制和社会调整机制，弥补政府管制的不足，共同应对风险社
会中的不确定性并承担各自在环境治理中的责任。

 

　　第二，传统的行政调整机制无法有效解决滨海湿地利用中的

“公地悲剧”问题。我国传统

的行政强制机制决定了环境管理机构建设对于滨海湿地的管理具有极为重要的作用，我国
也针对一些重要滨海湿地建立了典型自然保护区，但纳入自然保护区管理的滨海湿地也面
临诸多问题。一方面，保护区管理机构不健全。据

2001 年底国家统计，我国约有 1/3 以上的

保护区尚未建立相应的管理机构。在笔者调查中得知，在河北沧州、山东无棣等自然保护区
内，湿地管理机构、管理队伍、管理网络和设施也不够健全，这成为滨海湿地行政调整机制
中的重大障碍。另一方面，保护区管理措施不够严格。根据我国自然保护区条例（

1994）规

定，自然保护区的核心区和缓冲区不得从事旅游和生产经营活动，但我国滨海湿地中纳入
核心区的面积比较狭小。以江苏盐城丹顶鹤和大丰国家级保护区为例，这两个保护区的核心
区面积不足总面积的

4%，而对于核心区周边的缓冲区却存在各种土地开发利用活动无人管

理的现象

[4]。对于没有纳入保护区范围的滨海湿地，许多地方既没有明确管理部门，也没

有设立专门的管理机构。例如，胶州湾湿地的管理涉及到林业、水利、农业、国土、环保、海洋
与渔业等诸多职能部门，但是从这些部门的职责设置来看，没有一个部门职责明确规定滨