除《水法》外，我国几部其他涉水法律中也有关于流域管理的零星规定。如《防洪法》中有
15 个条款涉及流域管理。该法确立了防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施，
流域管理与行政区域管理相结合的制度；规定了流域管理机构在防洪中的监管职责，并赋
予其执法主体地位，及一定程度的行政执法权与行政强制措施权。

2008 年修订的《水污染防

治法》中，将

“重要江河的水源保护机构”修改为“重要江河、湖泊的流域水资源保护机构”，

赋予其在水污染防治方面的监管权。并确定了防治水污染按流域或区域统一规划的原则。

 

　　

 

　　我国的流域管理机构主要是七大河流的流域管理机关，

1988 年国务院进行机构改革，

在批准水利部的

“三定”方案时，明确指出七大江河流域机构是水利部的派出机构，国家授

权其对所在流域行使《水法》赋予水行政主管部门的部分职责。

1990 年、1994 年水利部先后批

准了珠江水利委员会、太湖流域管理局、淮河水利委员会、海河水利委员会、松辽水利委员会
和黄河水利委员会、长江水利委员会的

“三定”方案，至此，水利部共成立了七大流域机构，

明确了其职能、机构、人员，并详细规定了它们分别在规定范围内行使水资源管理职能。

2002

年中编办批复流域管理机构的

“三定”方案中更加明确地指出流域管理机构代表水利部行使

所在流域及授权区域内的水行政主管职责，为具有行政职能的事业单位。

[3] 

　　

 

　　以《水法》为基础的法律法规体系构建了我国的流域管理体系，确定了流域管理与区域
管理相结合的管理模式。这些法律法规明确了流域管理机构的地位并赋予了其在水资源保护
和开发利用等方面的职能。但是，这些只能却没有得到具体的法律保障

,是一种没有任何约

束力的

“软性”规则。[4]流域管理机构被定位为事业单位，缺乏必要的监管执法权力，必须

通过授权才具有水行政执法的法定职权，而授权行为常常是在对区域执法效应评估判断的
基础上来确定的

,往往滞后于流域管理的具体需要，这一状况严重制约流域水资源的开发、

利用和治理。

[5]在流域管理与区域管理相结合的管理体制下，流域管理机构代表流域整体

利益，地方政府水行政主管部门代表地方利益，这样就导致流域管理机构和地方政府水行
政主管部门在监督管理中因所维护利益的不同而不可避免地会发生相互争权或推诿，因此

,

明确划分流域管理机构和地方政府水行政主管部门的职责权限就显得尤为重要。虽然《水法》
对流域管理机构和地方政府水行政主管部门在制定流域或区域综合规划、拟定水功能区划中
的分工作了安排

,但在具体的执法监督权的分工方面却不明确，[6]不足以克服区域管理带来

的地方利益主导、地区间管理冲突等问题。

 

　　

 

　　我国流域管理模式的另一个重要问题在于，将流域管理机构设置在水利部之下，作为
其派出机构，无法解决部门间水资源监管权的冲突问题。流域管理的确立旨在解决我国长期
以来水资源管理方面按行政区划、部门条块分割的管理模式带来的问题，改善

“九龙治水”的

局面。而作为流域管理核心的管理机关，被设置为水利部的派出机构，只能在水利部的权限
范围内，在水资源的开发利用等方面发挥作用。而在我国目前水资源管理与水环境保护分属
两个部门管辖的格局下，该机构无力解决属于环保部门管辖范围内的水污染防治问题。此外，
涉水部门还有农业、渔业、交通、林业、建设、地矿等。作为部门派出机构的流域管理机构无法
解决部门间的协调问题。

 

　　

 

　　正是由于我国目前流域管理机构的设置和职权划分中的问题，使得其无力实现跨区域、
跨部门的综合管理，对其进行改革也就显得尤为重要。国外典型的流域管理机构模式对我国
流域管理体制的改革具有重要的借鉴意义。

 

　　

 

　　二、国外流域管理机构模式